Subvence v sektoru energetiky a jejich důsledky
(Zpracováno podle referátu předneseného na mezinárodní konferenci Role ekonomických nástrojů v integraci politiky životního prostředí se sektorovými politikami)

    Přímé i nepřímé subvencování hospodářství i domácností v České republice v roce 1990 výrazně kleslo a nadále se snižuje. Přesto je objem subvencí v ČR stále značný. Subvence mají v ČR daleko největší rozsah v sektoru paliv a energetiky, který je u nás zároveň nejvýznamnějším poškozovatelem životního prostředí.     Plošné subvence přitom negativní působení tohoto sektoru na životní prostředí znásobují.
    Řadu plošných subvencí je možno odstranit bud zcela bez náhrady, nebo je lze nahradit sociálně cílenými subvencemi. Některé jiné subvence byly poskytnuty v minulém období a v současné době se projevují v odpisech. Tento typ subvencí vymizí časem samovolně. Další subvence jsou vyvolány cenovými deformacemi paliv a energií a po odstranění těchto deformací se stanou nadbytečnými. Jde především o subvence na environmentální investice, které v důsledku nízkých cen energií nejsou výrobci energií schopni financovat z vlastního zisku. Jsou však i subvence, které lze odstranit pomocí ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí. Jde především o negativní vlivy například energetiky na životní prostředí, kdy náklady na jejich odstranění nejsou zahrnuty v cenách energií. Tento typ subvencí je možné mimo jiné odstranit doplňkovým zdaněním energií. Zde je tedy vazba mezi subvencemi a ekonomickými nástroji nejzjevnější.

1. Základní charakteristika sektorů energetiky a průmyslu v ČR

1.1 Energetika
    Energetiku jako celek lze stručně charakterizovat pomocí celkové energetické bilance. Tato bilance pro Českou republiku je uvedena v tabulce č. 1 převzaté ze Statistické ročenky 1996.

1.1.1. Elektrická energie
    Elektřina je vyráběna v tepelných (76,5 % celkové výroby), jaderných (20 %) a vodních (3,5 %) elektrárnách. V tepelných elektrárnách se elektřina získává prakticky výhradně (97 %) spalováním uhlí. V tabulce 2 ze Statistické ročenky 1996 je uvedena bilance elektrické energie v ČR.
    Průměrné využití instalovaného výkonu elektrické energie je u nás cca 4400 hodin ročně, průměrná účinnost výroby elektřiny představuje 35 %.
    Spotřeba elektřiny na jednotku HDP je několikanásobně vyšší než v hospodářsky vyspělých státech. Tento problém je navíc umocněn vysokým podílem spotřeby tuhých paliv.

1.1.2 Tepelná energie
    K výrobě tepla jsou používána ze 66 % pevná paliva (černé a hnědé uhlí, koks), z 9 % kapalná paliva především topné oleje a topná nafta) a z 19 % plynná paliva. Zbylých 6 % se získává z druhotných a obnovitelných zdrojů. Průměrná účinnost výroby tepla dosahuje cca 75 %.
    Teplo k vytápění se získává buď přímým spalováním paliv v budovách, elektrickým vytápěním, nebo ve formě dálkového tepla.

1.2. Průmysl
    ČR je průmyslově rozvinutý stát se značnou rolí těžkých průmyslových odvětví, přetrvávající relativní technologickou zaostalostí většiny průmyslových podniků a navazující nízkou produktivitou práce. Podíl hlavních průmyslových odvětví na celkové výrobě (uvedena pouze odvětví s objemem výroby nad 3 %):

    Vlastnická struktura podniků k 1. lednu 1996 (podle objemu výroby ve stálých cenách):     V tabulce 3 jsou uvedeny některé ekonomické údaje o českém průmyslu za rok 1995.
    Tabulka je opět převzata ze Statistické ročenky 1996.

2. Cenové deformace paliv a energií v ČR
    Deformace cen paliv a energií jsou v ČR trojího typu:

  1. Zdroje energie byly vybudovány převážně za zcela jiných ekonomických podmínek, než jaké panují dnes, takže takový jejich základní ekonomický parametr, jako jsou například odpisy, vyjadřuje již dnes neexistující ekonomické klima.
  2. Ceny paliv a energií v sobě zahrnují různé formy dotací. Jde jak o dotace přímé, tak dotace nepřímé. Pod dotací se zde rozumí transfer finančních prostředků ve formě nenávratné podpory, zvýhodněné půjčky, garance na úvěr, tj. jde o každé narušení rovných podmínek.
  3. Ceny paliv a energií naopak neobsahují některé náklady, které vznikají v souvislosti s jejich získáváním a spotřebou. Jde především o náklady spojené s eliminací některých negativních vlivů těžby paliv a výroby energií.
2.1. Ekonomické podmínky
    Paliva a energie jsou v ČR získávána ze zdrojů (doly, elektrárny, teplárny) postavených za zcela jiných ekonomických podmínek, tj. před rokem 1990. Totéž platí i o rozvodných sítích elektřiny, zemního plynu a tepla. Ceny energií tedy zahrnují odpisy podstatně nižších investičních nákladů, než s jakými by bylo možno tyto investiční celky vybudovat za současných podmínek.
    Tento rozdíl mezi náklady dnes a před deseti lety by v zásadě bylo možno považovat za komparativní výhodu české energetiky. Domnívám se však, že jde spíše o cenovou deformaci, protože jsou tím znevýhodněny investice do environmentálně šetrnějších způsobů získávání energie.
    Podle hrubých odhadů činilo toto odpisové podhodnocení energetických investičních celků v roce 1995 cca 15 mld Kč.

2.2. Dotace v sektoru paliv a energií
    Lze rozlišit několik druhů těchto dotací:

2.2.1. Přímé investiční dotace
    Jde o dotace poskytované přímo ze státního rozpočtu a ze Státního fondu životního prostředí (SFŽP). K těmto dotacím patřily v sektoru paliv a energetiky v minulých pěti letech například tyto položky:     Celkový roční objem těchto dotací se pohyboval v rozmezí 1,9 až 3,8 mld. Kč.
    Tyto dotace lze rozdělit do dvou skupin:
  1. Dotace na odstraňování minulých škod spojených s těžbou a výrobou paliv.
  2. Dotace na environmentální investice.
    Investiční dotace z veřejných zdrojů jsou poskytovány subjektům, které by pravděpodobně nebyly schopny financovat tyto investice z vlastních zdrojů. Dotace na plnou výši investice jsou poskytovány pouze subjektům zcela bez vlastních příjmů (například uzavřené doly). Ostatní subjekty (obce, majitelé obytných domů, některé průmyslové podniky atd.) mohou získat dotace pouze na část investice.
    Přímé investiční dotace jdou tedy v sektoru paliv a energií prakticky výhradně na environmentálně zaměřené akce. Přes toto své nepochybně pozitivní zaměření jsou i ony faktorem deformujícím ceny, protože náklady na akce podporované z těchto dotací jsou součástí nákladů na výrobu paliv a energií a měly by být součástí jejich cen.
    Lze je však považovat za přijatelné, protože jsou zaměřeny na podporu environmentálně šetrnějších způsobů získávání energie, na snižování emisí do ovzduší a na nápravu minulých škod. V zásadě je možno říci, že tyto dotace jsou vyvolány existencí jiných dotací (především existencí dotací cen fosilních paliv a energií z nich získaných a dále existencí nákladů nezahrnovaných do cen těchto paliv a energií). Pokud budou dotace cen odstraněny a externí náklady v možné míře zahrnuty do cen, bude možno investiční dotace z veřejných prostředků do značné míry odbourat.

2.2.2 Přímé neinvestiční dotace
    Jejich hlavní položkou jsou útlumové programy. Jde v podstatě o dotace ze státního rozpočtu na postupné snížení, případně zastavení těžby uhlí a uranu v některých lokalitách a na vypořádání sociálních závazků s bývalými pracovníky těchto dolů. Roční objem výdajů na útlumové programy se v letech 1991 až 1995 pohyboval v rozmezí 3,4 až 5,8 mld. Kč ročně.
    Dotace na útlumové programy jsou poskytovány uzavíraným či již uzavřeným dolům, tj. subjektům bez vlastních příjmů. Jelikož s útlumem těchto těžeben se dříve nepočítalo, nebyly vytvářeny žádné fondy na jejich uzavření. Financování útlumových  programů ze státního rozpočtu je tedy prakticky jedinou ekonomicky i environmentálně přijatelnou možností, jak tyto programy zajistit. Alternativou by bylo pouze pokračovat v těžbě, což by však vzhledem ke ztrátovosti těchto dolů také vyžadovalo státní dotace, a navíc by to vedlo k dalšímu poškozování životního prostředí.
    Dotace na útlumové programy jsou tedy také významným faktorem deformujícím ceny, protože správný postup by byl vytvořit fondy na tento útlum ze zisků ještě během těžby - pak by se náklady na útlum promítly do cen (absence těchto nákladů v cenách je jedním z citelných faktorů snižujících současné ceny uhlí a energií z něj získaných). Vzhledem k tomu, že se tak nestalo, lze tyto dotace považovat za jediné možné řešení a lze je proto z důvodu nevyhnutelnosti považovat za přijatelné. Dotace na útlumové programy jsou navíc časově omezené (měly by skončit v roce 2000), což podporuje jejich akceptovatelnost.
    Ostatní neinvestiční dotace z veřejných prostředků nejsou významné (jde například o dotaci na svoz a zneškodňování radioaktivních odpadů ve výši cca 20 mil. Kč ročně).

2.2.3 Přímé dotace cen
    Tyto dotace jsou uplatňovány u dodávek dálkového tepla (tzv. centrální zdroje tepla) pro domácnosti. Slouží k vyrovnání rozdílu mezi nákladovou cenou výrobce tepla a státem stanovenou maximální cenou pro domácnosti. Ceny tepla pro domácnosti stát reguluje z důvodu omezení sociálních důsledků zvyšování cen tepla (v roce 1990 byla cena dálkového tepla 32 Kč/GJ, současná nákladová cena je v průměru kolem 250 Kč/GJ, dosahuje však i více než 500 Kč/GJ). Jde o přímé dotace ze státního rozpočtu, které jsou poskytovány vlastníkům nebo správcům domovních objektů napojených na dálkové vytápění. Ti je pak ve formě plateb za dodané teplo převádějí výrobcům tepla.
    Objem dotací na dálkové teplo přes postupné zvyšování cen tepla vzrůstá. Například v roce 1993, kdy byla cena tepla pro domácnosti 120 Kč/GJ, byl objem dotací asi 5 mld. Kč. V r. 1996, kdy byla cena tepla pro domácnosti 180 Kč/GJ, činil objem dotací již 7 mld. Kč. Zvýšení objemu dotací je způsobeno mimo jiné i tím, že mnozí dodavatelé tepla si do cen započítávají řadu neoprávněných nákladů a tím, že mezi výrobci tepla a konečnými odběrateli vznikly většinou zcela zbytečné mezičlánky.
    Dotace cen dálkového tepla nutno považovat za zcela nepřijatelný a kontraproduktivní nástroj jak z ekonomického hlediska (viz nárůst objemu dotací), tak z hlediska environmentálního (jak je uvedeno výše, teplo je v ČR ze dvou třetin vyráběno z pevných paliv). Nesporný je pouze sociální význam dotací, což však lze řešit cílenými dotacemi pro sociálně potřebné domácnosti. Z těchto důvodů byl revidován původní předpoklad o postupném odbourávání dotací cen dálkového tepla do roku 2000. Současný scénář předpokládá, že plošné dotace na dodávky dálkového tepla domácnostem budou odbourány ve dvou krocích do poloviny roku 1998 a budou nahrazeny časově omezenými dotacemi pro sociálně potřebné domácnosti. K dosažení nákladových cen však mělo dojít (i podle původních předpokladů vlády z roku 1991) již v roce 1995 nebo 1996.

2.2.4. Křížové dotace cen
    Tato forma dotací se týká dodávek zemního plynu a elektrické energie pro domácnosti. Stejně jako u tepla slouží křížové dotace k vyrovnání rozdílu mezi nákladovou cenou dodavatele zemního plynu či elektřiny a státem stanovenou maximální cenou pro domácnosti. Ceny pro domácnosti i zde stát reguluje z důvodu omezení sociálních důsledků zvyšování cen těchto nosičů energie. V roce 1990 byla cena zemního plynu pro domácnosti cca 1 Kč/m3, současná nákladová cena pro domácnosti je však kolem 4,50 Kč/m3. Cena elektřiny pro domácnosti byla v roce 1990 0,50 Kč/kWh, současná nákladová cena však činí nejméně cca 1,60 Kč/kWh.
    U zemního plynu se ceny pro domácnosti dotují z výnosů státního podniku Transgaz, který na území ČR zajišťuje transport zemního plynu z Ruské federace do západní Evropy a inkasuje tranzitní poplatky. Transfer části zisku s.p. Transgaz domácnostem probíhá formou státem regulovaných předávacích cen zemního plynu mezi s.p. Transgaz a regionálními distributory zemního plynu (předávací ceny do s.p. Transgaz distributorům jsou nižší než nákladové ceny s.p. Transgaz) a současně formou regulovaných prodejních cen plynu od regionálních distributorů domácnostem (ty jsou nižší než nákladové ceny distributorů). U elektřiny jsou ceny pro domácnosti dotovány z cen pro ostatní spotřebitele (tj. z cen pro podnikovou sféru). Zde probíhá přerozdělování tak, že stát při regulaci cen elektrické energie pro podnikovou sféru umožňuje regionálním distributorům elektřiny, aby si do této ceny zakalkulovali ztrátu vzniklou v důsledku toho, že ceny, za něž regionální distributoři dodávají elektřinu pro domácnosti, jsou nižší než úroveň výrobních a transportních nákladů.
    Celkový objem dotací na křížové dotace činil v roce 1996 u zemního plynu zhruba 3,5 mld. Kč a u elektrické energie cca 11 mld. Kč.
    Křížové dotace cen zemního plynu a elektřiny pro domácnosti jsou stejně jako u tepla jak ekonomicky, tak environmentálně nepřijatelné. Vyplývá to z toho, že politika levné energie nedává spotřebiteli správné cenové signály a nestimuluje ho k šetření energií. Nepřijatelnost dotací zesiluje u elektřiny to, že v ČR se vyrábí převážně z uhlí. U zemního plynu prohlubuje problematičnost dotací fakt, že plyn pochází prakticky výhradně z dovozu. Odbourání křížových dotací se předpokládá ve třech etapách do poloviny roku 1999. Stejně jako u tepla však podle původních předpokladů vlády z roku 1991 měly být tyto plošné dotace zrušeny již k roku 1995 nebo 1996.

2.2.5. Daňová zvýhodnění
    Tato forma dotace se týká uhlí, zemního plynu, elektřiny a dálkového tepla. Spočívá v tom, že tyto komodity jsou zařazeny ve snížené sazbě daně z přidané hodnoty, která je v ČR 5 %. Legislativa EU však požaduje zařazení všech nosičů energie do standardní sazby DPH, jež je v ČR 22 %.
Celkový roční objem této dotace odhadují různí autoři různě, a to v rozmezí od 8,5 do 15 mld. Kč.
    I tuto dotaci paliv a energií nelze z hlediska ochrany životního prostředí považovat za přijatelnou. Podle schválené novely zákona o dani z přidané hodnoty je snížená sazba DPH na uhlí, plyn a elektřinu zrušena od počátku roku 1998. S převodem tepla do standardní sazby DPH se počítá zhruba o jeden až dva roky později.

2.3. Externí náklady
    Se získáváním paliv a energií jsou spojeny značné negativní vlivy na životní prostředí, které jejich původci (výrobci paliv a energií) jen částečně odstraňují a v cenách jsou proto zahrnuty také jen částečně. Nezahrnutí externích nákladů do cen paliv a energií je tedy třetí, a pravděpodobně nejpodstatnější deformací těchto cen.

2.3.1. Popis externích nákladů
    Těžba negativně působí na okolí

    Toto negativní působení těžby se projevuje například v     Vzhledem k tomu, že náklady na odstraňování všech výše uvedených negativních vlivů těžby nejsou buď v plné míře, nebo z podstatné části součástí vlastních nákladů producentů paliv a energií, lze je považovat za externí náklady spojené se získáváním paliv a energií.

2.3.2. Možnosti zahrnutí do cen
    Při správném postupu by tedy bylo nutno všechny důsledky uvedené výše (které nejsou hrazeny producenty paliv a energií) vyjádřit finančně a na základě této kvantifikace stanovit objem externích nákladů, které by měly být zahrnuty do nákladů producentů a které odrážejí plnění určitých požadavků a standardů těžby. Vedle externích nákladů spojených se získáváním paliv a energií, které lze relativně snadno kvantifikovat a následně zajistit jejich zahrnutí do vlastních nákladů producentů (například poškození silnic v důsledku zvýšené intenzity dopravy atd.), existuje i značná část externích nákladů, kde je kvantifikace obtížná až nemožná (například negativní působení na krajinu, vliv na nemocnost atd.). Mimo to je třeba respektovat skutečnost, že při kvantifikaci dochází k multiplicitním zahrnutím některých externích efektů a že zde současně působí synergické vlivy.
    Zahrnutí obtížně kvantifikovatelných a překrývajících se externalit do vlastních nákladů producentů paliv a energií lze však provést zprostředkovaně prostřednictvím daní z paliv a energií. Za nejschůdnější způsob realizace těchto daní se považuje environmentální daňová reforma.

3. Závěry

  1. V ČR v sektoru paliv a energetiky přetrvává nelogický systém, kdy na jedné straně existují nejrůznější platby za znečišťování spojené s využíváním fosilních paliv (emisní poplatky, platby z těžby) a různými formami je, i když nedostatečně, podporováno využívání obnovitelných zdrojů energie. Na druhé straně je však spotřeba fosilních paliv a energií z nich získaných nejrůznějšími způsoby dotována, přičemž tyto dotace jsou o dva až tři řády vyšší, než jsou dotace do obnovitelných zdrojů.
  2. Dotace v sektoru paliv a energií a navazující absence daní z paliv a energií, které by internalizovaly externí náklady spojené se získáváním těchto komodit, jsou jedním z hlavních environmentálních problémů ČR; udržují současnou strukturu sektoru energetiky zaměřenou na využívání pevných paliv, nenutí k úsporám energie a nestimulují k využívání obnovitelných energetických zdrojů.
  3. Deformované ceny paliv a energií jsou jednou z hlavních chyb ekonomické transformace v ČR a jsou tedy podstatnou příčinou současného nepříliš dobrého vývoje české ekonomiky - nízké ceny energií nenutí podniky k technologickým inovacím, což je jednou z příčin nedostatečného růstu produktivity práce a také konzervují skladbu průmyslu zaměřenou na energeticky náročné výroby s nižší přidanou hodnotou. To vše samozřejmě snižuje konkurenceschopnost našich výrobků na světových trzích, negativně ovlivňuje export a zhoršuje platební bilanci České republiky.
  4. Z výše uvedeného plyne, že ke zrušení plošného dotování spotřeby fosilních paliv a energií z nich získaných (včetně jaderné energie) mělo v ČR dojít již dříve. Nyní je alespoň nutné co nejrychleji odstranit plošné dotace a nahradit je sociálně cílenými dotacemi.
Ing. Martin Kloz,
odbor ekonomické politiky