Právo na informace o životním prostředí

Jednou z hlavních zásad moderní environmentální politiky je zásada co nejširší účasti veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí. Důvodem je skutečnost, že ochrana životního prostředí je veřejným zájmem. Jeho účinná ochrana je proto možná pouze za účasti a za přispění všech subjektů, včetně občanů. Zásadním předpokladem účasti občanů na ochraně životního prostředí je ale jejich informovanost o těchto problémech. Proto se dnes všeobecně, v celosvětovém měřítku, klade důraz na uvolnění přístupu k informacím o životním prostředí, na odstranění administra-tivních, ale i ekonomických či psychických bariér poskytování informací v této oblasti.

To je také důvod, proč se požadavek volného přístupu k informacím objevuje v dokumentech z mezinárodních konferencí (např. Agenda 21), proč se postupně stává i součástí mezinárodního práva životního prostředí - v rámci Evropské hospodářské komise (EHK) se připravuje návrh mezinárodní úmluvy o přístupu k informacím o životním prostředí a o účasti veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí. Ve snaze zajistit přístup k informacím o životním prostředí na území Evropského společenství vydala v roce 1990 Rada Evropského společenství směrnici č. 90/313/EEC o volném přístupu k informacím o životním prostředí.

Jedním z problémů českého práva životního prostředí, na které poukazuje Evropská komise, je zajištění práva na informace o životním prostředí. Česká právní úprava zakotvuje právo na tyto informace v Listině základních práv a svobod jako jedno z občanských práv; rovněž zákon o životním prostředí toto právo upravuje. Některé jeho aspekty obsahují také tzv. složkové právní předpisy, zejména zákon o ochraně ovzduší, zákon o ochraně přírody a krajiny apod. Hlavním nedostatkem naší právní úpravy však je její přílišná obecnost. Žádná právní norma nestanoví postupy pro poskytování informací o životním prostředí, nevymezuje subjekty povinné informace poskytovat, nedává záruky uplatnění tohoto práva, nestanoví důvody pro odmítnutí informace, jak to předpokládá Listina základních práv a svobod apod. Proto i praktické zkušenosti s uplatňováním práva na informace o životním prostředí zaručeného Listinou základních práv a svobod jsou negativní.

Volný přístup k informacím o životním prostředí je proto jednou z oblastí, jimž Česká republika musí věnovat pozornost, mimo jiné i proto, aby její právo bylo v souladu s právem Evropského společenství (dále jen ES).

Jak již bylo uvedeno, upravuje právo ES tyto otázky směrnicí Rady č. 90/313/EEC. Směrnice vychází z několika klíčových zásad:

- přístup k informacím o životním prostředí musí být zajištěn každému, aniž by musel uvádět, proč o takovéto informace má zájem;

- odmítnout informace je možné pouze z důvodů taxativně stanovených a příslušný orgán veřejné správy je povinen odmítnutí zdůvodnit;

- žadatel musí mít k dispozici opravné prostředky proti rozhodnutí orgánu veřejné správy a možnost domoci se svého práva soudní nebo správní cestou;

- za poskytnutí informací lze vybírat úhrady.

Členské státy ES měly povinnost zajistit plnění požadavků stanovených směrnicí nejpozději do 31. prosince 1992.

Ministerstvo životního prostředí se v rámci programu sbližování našeho právního řádu s právem ES rozhodlo zpracovat návrh zákona o přístupu k informacím o životním prostředí. S ohledem na předmět právní úpravy zvolilo u nás zatím neobvyklý postup. Zpracování věcného záměru zadalo nevládní organizaci, Ústavu pro ekopolitiku, a podpořilo vytvoření pracovní skupiny složené nejen z pracovníků státní správy, ale i odborníků z nevládních organizací a vysokých škol. S návrhem byl seznámen široký okruh zástupců zainteresovaných ministerstev, okresních úřadů, průmyslových podniků, nevládních organizací, podniků povodí, orgánů hygienické služby atd.

Věcný záměr zákona o přístupu k informacím o životním prostředí vychází nejen ze zmíněné směrnice ES, ale také z principů připravované mezinárodní úmluvy o přístupu k informacím o životním prostředí a o účasti veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí, jež by měla být příští rok podepsána v dánském Aarhusu na konferenci ministrů životního prostředí.

Zákon o přístupu k informacím o životním prostředí upraví vztah mezi orgány veřejné správy a veřejností, tj. všemi fyzickými a právnickými osobami, jež mají zájem o tento druh informací, bez jakéhokoli omezení. Bude se vztahovat na informace, které orgány veřejné správy již mají k dispozici, a nikoli na získávání těchto informací. Povinnost sbírat, třídit, uchovávat, aktualizovat tyto informace je stanovena zvláštními právními předpisy, jako je např. zákon o ochraně ovzduší, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o odpadech, zákon o lesích atd.

Hlavní pozornost věnuje zákon poskytování informací na základě žádosti. Právě to je problematika, kterou upravuje i směrnice ES a bude se jí týkat i zmíněná mezinárodní úmluva. Tento dvoustranný vztah mezi žadatelem (ať už je to občan, nevládní organizace či jiná právnická osoba) a orgánem veřejné správy je v českém právu upraven zcela nedostatečně a jeho zanedbání vede k zásadním problémům v uplatňování práv občanů zakotvených v ústavním pořádku.

Návrh věcného záměru vymezuje pojem ”informace o životním prostředí”. Toto vymezení vychází z formulace práva na tyto informace, která je obsažena v ustanovení § 14 zákona o životním prostředí, i z definice ”životního prostředí” uvedené v § 2 tohoto zákona. Odpovídá také definici uvedené ve směrnici ES a v návrhu zmíněné mezinárodní úmluvy. Za informace o životním prostředí považuje informace o stavu a vývoji životního prostředí a přírodních zdrojů, o příčinách a důsledcích tohoto stavu, o připravovaných činnostech a opatřeních, která by mohla vést ke změně stavu životního prostředí a o opatřeních, jež přijímají orgány odpovědné za ochranu životního prostředí nebo jiné osoby při předcházení nebo nápravě poškození životního prostředí.

Pokud Ministerstvo životního prostředí přijme širší definici tohoto pojmu, bude zákon obsahovat příkladmý výčet informací o životním prostředí jako např. informace o vlivech staveb, činností, technologií, koncepcí a výrobků na životní prostředí, informace o využívání přírodních zdrojů, údaje nezbytné pro vyhodnocování příčin a důsledků stavu životního prostředí a jeho vlivu na člověka, společnost a živé organismy, informace obsažené v dokumentech předkládaných v rámci správních řízení o otázkách životního prostředí (kromě neukončených řízení a nepravomocných rozhodnutí o přestupcích a jiných správních deliktech), ekonomické a finanční analýzy použité v rozhodování o otázkách životního prostředí, pokud byly pořízeny z prostředků veřejných financí, informace obsažené v mezinárodně právních dokumentech souvisejících s otázkami životního prostředí atd.

Věcný záměr počítá rovněž s tím, že za informace o životním prostředí se budou považovat rovněž informace o zdrojích informací, tedy informace o tom, kde lze které informace z této oblasti získat, na koho se obrátit a jakým způsobem (tzv. metainformační systém). Informace mohou mít podobu písemnou, obrazovou, zvukovou podobu nebo mohou být obsaženy na paměťových médiích.

Subjekty povinnými poskytovat informace jsou jak správní úřady, tak územní samosprávné celky. Tato povinnost se nevztahuje na orgány zákonodárné a soudní. Budou ji však mít i právnické osoby, které mají podle zvláštních předpisů povinnost tento druh informací sbírat, třídit, uchovávat a aktualizovat. Půjde především o právnické osoby zřízené, řízené či pověřené správními úřady včetně např. podniků povodí, Českého hydrometeorologického ústavu, Českého ekologického ústavu apod.

Zákon vymezí základní práva a povinnosti subjektů při poskytování informací, tj. žadatelů na jedné straně a povinných subjektů na straně druhé. Žadatelům dá právo na tyto informace, aniž by museli svůj zájem o ně odůvodňovat či prokazovat, právo nahlížet do listin a pořizovat si z nich výpisy nebo opisy a právo pořizovat si kopie listin. Nesmějí však informace zneužívat ve smyslu obchodního zákoníku (nekalá soutěž, klamavá reklama apod.). Povinné subjekty budou mít povinnost poskytovat žadatelům informace, vydávat pravidelně zprávy o stavu životního prostředí, plnit úkoly v oblasti vzdělávání a výchovy veřejnosti a veřejných informačních služeb. Budou moci poskytnutí informace odmítnout, ale pouze z důvodů, které zákon taxativně uvádí. Informace se budou poskytovat písemně, ústně, nahlížením do spisů, telefonicky i na paměťových médiích.

Pro účinné uplatňování práva na informace o životním prostředí je nezbytné stanovení lhůt k jejich poskytování. Lhůty uvedené ve věcném záměru zákona vycházejí ze správního řádu. Proto záměr uvádí, že povinné subjekty poskytnou informaci bezodkladně v případech, je-li to možné a proveditelné. Pro ostatní případy bude lhůta třicetidenní, kterou bude ve zvlášť složitých případech možné prodloužit až na 60 dní ode dne podání žádosti. Povinný subjekt však o okolnostech vedoucích k prodloužení lhůty bude muset žadatele informovat před uplynutím základní, třicetidenní lhůty.

Informace se budou poskytovat v zásadě bezplatně. Povinné subjekty však budou mít možnost za poskytnutí informace žádat úhradu. Půjde-li o informaci, kterou mají k dispozici, mohou za její poskytnutí žádat cenu stanovenou ceníkem podle pokynu MŽP. V případech, kdy však bude nutné informaci vyhledat, zpracovat apod., budou mít možnost se s žadatelem o ceně dohodnout. Tato cena bude stanovena na základě nákladů, podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Ceníky i metodické pokyny musejí být přitom veřejně přístupné, aby žadatelé měli možnost ověřit si způsob stanovení ceny.

Jednou z klíčových otázek zákona o přístupu k informacím o životním prostředí jsou důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Tyto důvody musejí být stanoveny zákonem, jak vyplývá z Listiny základních práv a svobod. Tentýž požadavek stanoví směrnice ES i návrh úmluvy o přístupu k informacím o životním prostředí. Z nich také vychází věcný záměr při výpočtu důvodů pro odmítnut informací. Základní důvody pro odmítnutí informací jsou tyto:

- zveřejnění informace vylučují předpisy o státním, hospodářském nebo služebním tajemství,

- na informace se vztahují předpisy o ochraně osobních údajů a osobnosti,

- informace jsou předmětem duševního vlastnictví,

- zveřejněním informací by došlo k porušení obchodního tajemství.

Věcný záměr však omezuje možnost použít institut obchodního tajemství jako důvod pro odmítnutí informace pouze na případy, kdy se požadovaná informace netýká vypouštění nebo ukládání znečišťujících látek do životního prostředí, kdy není ohroženo lidské zdraví a životní prostředí nebo kdy informace nebyla získána za prostředky veřejných financí anebo se netýká jejich používání.

Povinné subjekty mohou informaci odmítnout i z dalších důvodů:

- byla jim předána osobou, jíž takovou povinnost zákon neukládá a která k poskytnutí informace nedala písemný souhlas,

- poskytnutí informace může znamenat ohrožení či poškození životního prostředí, zejména nepřípustné rušení či ohrožování zvlášť chráněných druhů rostlin, živočichů nebo nerostů,

- žádost o informaci je formulována nesrozumitelně nebo příliš obecně a žadatel ji na výzvu nedoplnil,

- informace se týká ještě nezpracovaných a nevyhodnocených údajů či interních sdělení,

- informace se týká neukončeného soudního řízení nebo vyšetřování.

Jestliže informaci nelze z uvedených důvodů zpřístupnit, musí o tom povinný subjekt uvědomit žadatele nejpozději do 10 dnů od obdržení jeho žádosti.

Aby právo na informace o životním prostředí bylo prosaditelné, tj. aby bylo reálné, je třeba dát žadateli možnost domáhat se jeho uplatnění, zejména je-li s přístupem povinných subjektů nespokojen. Může jít o případ, kdy se žadatel domnívá, že jeho žádost nebyla vyřízena úplně, správně nebo dostatečně, anebo kdy bylo poskytnutí informace odmítnuto.

Pokud žadatel není spokojen se způsobem vyřízení žádosti, bude moci požádat o doplnění požadovaných informací. Povinné subjekty budou na takovéto doplnění mít lhůtu 15 dnů.

Jestliže povinný subjekt informaci ve lhůtě nedoplní nebo jestliže nesouhlasí s důvody, jimiž bylo zdůvodněno odmítnutí jeho žádosti, může do 30 dnů od doručení vyrozumění podat k orgánu veřejné správy, kterému svoji žádost adresoval, nebo který zřídil, řídí či pověřil příslušnou právnickou osobu, návrh na zahájení správního řízení o poskytnutí informací. Toto řízení se řídí předpisy o správním řízení a musí být ukončeno správním rozhodnutím. Obdobný postup by měl platit i pro případy nečinnosti povinného subjektu.

Zdánlivě složitý postup se navrhuje proto, aby žadatelé měli možnost podat proti rozhodnutí příslušného orgánu odvolání, popř. postupovat dále podle občanskoprávních norem upravujících správní soudnictví.

Mimo poskytování informací na základě žádosti upraví zákon také pravidelné zpracovávání a publikování zpráv o životním prostředí. Uloží Ministerstvu životního prostředí povinnost zpracovat nejméně jednou za dva roky zprávu o stavu životního prostředí v ČR a předložit ji vládě ČR k projednání a schválení. Protože působnosti v ochraně životního prostředí nejsou svěřeny pouze Ministerstvu životního prostředí, ale i jiným ústředním správním úřadům (zejména Ministerstvu zemědělství, Ministerstvu zdravotnictví, Ministerstvu pro místní rozvoj), je nezbytné, aby se i tyto orgány na zpracování zprávy podílely. Proto jim zákon uloží povinnost poskytnout Ministerstvu životního prostředí údaje z oblasti jejich věcné působnosti potřebné ke zpracování zprávy o stavu životního prostředí. Ministerstvo životního prostředí pak zajistí zveřejnění zprávy.

Otázky životního prostředí patří mezi nejzávažnější problémy ovlivňující ekonomický i sociální rozvoj země a působící na zdravotní stav i celkovou pohodu jejích obyvatel. Je proto vhodné, aby se se zprávou o stavu životního prostředí seznámil také Parlament ČR jako ústřední zastupitelský orgán zastupující zájmy občanů a plnící kontrolní funkci ve vztahu k exekutivě. Věcný záměr proto navrhuje, aby vláda ČR předložila zprávu o stavu životního prostředí po jejím projednání a schválení k projednání Parlamentu ČR.

Věcný záměr počítá i se zakotvením základních povinností na úseku osvěty, vzdělávání a výchovy veřejnosti v oblasti ochrany životního prostředí.

Součástí nového přístupu k přípravě věcného návrhu zákona, který zvolilo Ministerstvo životního prostředí, bylo i to, že zásady věcného záměru byly v průběhu zpracování konzultovány na dvou veřejných rozpravách. Kromě představitelů všech zainteresovaných rezortů, okresních úřadů, nevládních organizací se jich zúčastnili i odborníci z průmyslových podniků, podniků povodí, rezortních ústavů apod.

Rozpravy ukázaly, jak asi bude probíhat diskuse o návrhu zákona ve vládě a v Parlamentě, jaké budou pravděpodobné hlavní námitky i jaká nedorozumění lze očekávat. Diskuse byly chvílemi velice bouřlivé. Ukázaly nejen na nedostatky předložených tezí, ale především na celkový přístup k této otázce v naší společnosti. Byly dokladem stále ještě přežívajícího přesvědčení, že informace není možné poskytovat komukoli, aniž bychom věděli, k čemu je potřebuje, nebo že jich nevyužije k pošpinění dobrého jména veřejné správy, průmyslu, státu, a to buď v důsledku své nedostatečné odbornosti, anebo proto, že by chtěl ve společnosti vyvolávat paniku. S tím souvisí i zvyk poskytovat informací co nejméně, omezovat je na co nejužší okruh faktů, co nejvíce informací ”chránit” pomocí institutu obchodního tajemství. Panuje obava, že zveřejnění informací o životním prostředí, zejména o zdrojích jeho znečišťování, povede k naprosté devastaci českého průmyslu a ke znemožnění jeho transformace.

Velmi často byly vyslovovány rovněž obavy z přetížení pracovníků orgánů veřejné správy. Tyto obavy se však po zkušenostech ze zemí, v nichž byl systém poskytování informací o životním prostředí zaveden již dříve, nepotvrdily. Pouze na začátku, po nabytí účinnosti příslušných zákonů, nepatrně vzrostl počet žádostí o informace. Situace se však brzy vrátila do obvyklých mezí.

Jako obtížné se při zpracování věcného záměru projevily především otázky povinných subjektů (zejména vzhledem k vymezení povinností právnických osob, z nichž mnohé jsou obchodními společnostmi), úhrady za poskytování informací (kvůli snaze, aby se na účet státu ne-obohacovaly soukromé firmy, které na základě zákona získají levně anebo zdarma klíčové informace důležité pro jejich podnikání). Snad nejobtížnější však byly diskuse o důvodech pro odmítnutí informace. Námitky souvisely zejména s obchodním tajemstvím a s omezením možnosti jeho využití v případech ochrany životního prostředí. Jako problematický a nepřijatelný se mnohým účastníkům diskusí jevil rovněž požadavek zpřístupnit informace obsažené v dokumentech použitých ve správních řízeních týkajících se životního prostředí. Hlavní námitky vznášeli především zástupci průmyslových podniků ale např. i podniků povodí. Zajímavé bylo, že zástupci státní správy z rezortu životního prostředí neprojevovali zásadní nechuť vůči věcnému záměru zákona, a to ani ve zmíněných problémových oblastech, ačkoli právě pracovníci těchto orgánů budou asi nejčastěji oslovováni žadateli o informace o životním prostředí.

Průběh diskusí svědčí do značné míry o stupni otevřenosti naší společnosti, o schopnosti překonat bariéry dosavadního byrokratického vztahu k veřejnosti, jež je považována za laický prvek, který nemá zasahovat do závažných věcí rozhodování o důležitých otázkách především ekonomického rozvoje. Řada námitek vůči základním principům zákona je také důkazem toho, že si stále ještě nejsme vědomi skutečnosti, že žijeme ve světě informací, kde není obtížné pomocí takových systémů, jako je třeba Internet, získat bez problémů potřebné údaje z druhého konce světa, a to rychlostí, která byla ještě nedávno nepředstavitelná. Snaha o utajování informací o životním prostředí proto působí poněkud archaicky.

JUDr. Eva Kružíková, CSc.,
ředitelka Ústavu pro ekopolitiku v Praze