Příručka k aproximaci

Třetí kapitola z publikace připravené Evropskou komisí pro sbližování legislativy přidružených zemí s environmentálním právem Evropských společenství, kterou představila komisařka Bjerregaardová na setkání ministrů životního prostředí přidružených zemí v září 1997

Úloha smlouvy o Evropském společenství v procesu sbližování

Smlouva o Evropském společenství stanoví některé vše-obecné zásady politiky životního prostředí v článku 130r, ty však nemusí být výslovně za účelem přizpůsobení převedeny do národních právních předpisů. Pomáhají porozumět cílům politiky životního prostředí a právním předpisům, jakož i při výkladu jednotlivých právních aktů EU a přizpůsobování se k nim..

Právní předpisy EU o životním prostředí musí být výslovně založeny na jednom nebo na několika ustanoveních Smlouvy, z nichž je v oboru životního prostředí nejobvyklejší článek 100a (legislativa o společném trhu v dimenzi životního prostředí) a článek 130s (pouze o životním prostředí). Pro účely přizpůsobování má právní základ příslušných právních předpisů EU především význam v tom, že se vztahuje ke schopnosti určitého státu stanovit přísnější environmentální normy než ty, které obsahuje ten který právní předpis EU.

PŘÍKLAD: Je-li právní úprava přijata na bázi článku 130s, mají členské státy větší možnosti přijmout přísnější národní opatření než na bázi článku 100a.

Právní základ legislativy o životním prostředí je ve Smlouvě o Evropských společenstvích; Evropská společenství jsou právním subjektem, který ratifikuje mezinárodní úmluvy. V mnoha případech budou jak v Unii 1), tak i ve Společenství působit tytéž orgány (členské státy, Evropská komise atd.) Základním rozdílem je to, že pouze v Evropských společenstvích je možné schválit legislativu, která zavazuje členské státy. Proto, přesně vzato, lze odkázat jen na legislativu Evropských společenství, nikoli na legislativu Evropské unie. Avšak pro zjednodušení užívají tyto směrnice pojmu Evropská unie jak pro politiku, tak i pro právní předpisy.

Směrnice

Většina právních předpisů EU o životním prostředí jsou směrnice (direction). Je to forma právního předpisu specifická pro EU. Jsou určeny k ukládání povinností členským státům a musí být dostatečně pružné, aby vzaly v úvahu rozdílné právní a administrativní tradice. Volba metody, jak srovnat národní právní a administrativní systém, se ponechává na rozhodnutí členského státu (viz dále oddíl Zásady transpozice).

Směrnice zavazují členské státy, mohou však obsahovat rozdílné požadavky, které berou v úvahu různé podmínky ekonomiky a životního prostředí jednotlivých členských států.

PŘÍKLAD: Směrnice o velkých spalovacích zařízeních stanoví různé úkoly ve snižování emisí z každého členského státu a dokonce připouští pro některé, které jsou ekonomicky méně rozvinuté, aby své emise zvýšily.

Rámcové směrnice vytyčují všeobecné principy, postupy a požadavky na legislativu v jednotlivých odvětvích. Dosud byly takové směrnice přijaty pro ovzduší a odpady a je připraven návrh pro úsek vodního hospodářství. Jiné dceřiné směrnice v každém odvětví musí vyhovovat všeobecným požadavkům rámcové směrnice.

Porozumění struktuře právních textů EU je nezbytné pro vypracování účinné strategie přizpůsobování.

Nařízení

Asi 10 % právních předpisů EU o životním prostředí je ve formě nařízení (regulation). Nařízení jsou v členských státech bezprostředně závazná a nahrazují všechny národní právní předpisy, které jsou s nimi v rozporu. Členské státy nesmí ustanovení nařízení převádět do národního práva, a to ani tehdy, je-li národní právní předpis s nařízením totožný. 2)

Nařízení se proto z největší části vymykají procesu přizpůsobování a v přistoupivších zemích vstupují v platnost dnem přistoupení. Nicméně nařízení o životním prostředí vyžadují pro uskutečnění na národní úrovni další opatření, a proto je nelze před přistoupením zcela opomíjet.

PŘÍKLAD: Typy opatření, která budou muset státy přijmout, zahrnují ustanovení kompetentních orgánů inspekce a kontroly obchodu s přísně omezenými chemickými látkami nebo s ohroženými druhy, publikaci směrnic a formulářů pro ohlašování nebo stanovení národních sankcí za porušení právních předpisů.

Nařízení mají zpravidla přesně určený účel a používají se tam, kde je důležité, aby členské státy aplikovaly přesně stejné požadavky. V některých odvětvích, jako jsou odpady a chemické látky, jsou právní předpisy EU směsí nařízení a směrnic.3) Je důležité analyzovat nařízení, aby se zjistilo, jakých zásahů je zapotřebí k přizpůsobení přidružených směrnic.

Rozhodnutí

Rozhodnutí (decision) jsou jednotlivé legislativní akty, které ve své úplnosti zavazují pouze ty strany, jimž byly určeny. Liší se od nařízení nebo směrnic tím, že obvykle je jejich povaha velmi specifická. V oblasti životního prostředí jsou méně obvyklá. Nařízení nebo směrnice týkající se životního prostředí často dávají komisi pravomoc přijímat rozhodnutí pro jejich realizaci.

PŘÍKLAD: Komise může doplňovat seznam odpadů na základě nařízení o přepravě odpadů přes hranice, může specifikovat požadavky na formuláře a dokumentaci a jiné administrativní záležitosti. Komise přijala řadu rozhodnutí, jimiž se stanoví podmínky pro udělování Ekolabel Evropské unie různým skupinám výrobků.

Úloha evropského Soudního dvora

Evropský Soudní dvůr je nejvyšší autoritou pro právní výklad Smlouvy a legislativy EU. V posledních deseti letech vynesl rostoucí počet rozhodnutí k interpretaci právních předpisů o životním prostředí a jejich přizpůsobení členskými státy v kontextu vytváření jednotného trhu. Rovněž vypracoval důležité zásady pro přejímání směrnic.

Při navrhování podrobné strategie přizpůsobování by proto měly státy pečlivě zvažovat důsledky těchto rozhodnutí pro výklad směrnic a metody jejich přizpůsobování.

Zásady transpozice

Tento oddíl podává některé všeobecné směrnice a odpovědi pro přizpůsobování legislativy EU o životním prostředí. Existuje řada rozhodujících zásad a požadavků, jimiž by se měl proces přizpůsobování a uskutečňování řídit a které jsou odvozeny hlavně z precedenčního práva evropského soudu a týkají se případů, kdy členský stát opomenul řádně realizovat směrnice. Výroky evropského soudu jsou právně závazné, a to i tehdy, nevyskytují-li výslovně ve Smlouvě nebo ve směrnicích.

Může vláda použít administrativně nezávazných opatření k dosažení cílů směrnic?

Nikoliv. Může se sice zdát, že Smlouva poskytuje značný prostor pro rozhodování o prostředcích transpozice, Soudní dvůr přesto rozhodl, že opora o jiné než právní metody transpozice je v rozporu se závaznou právní povahou směrnic. Tento princip je zvláště důležitý pro ty země, které se tradičně spoléhaly při realizaci politiky životního prostředí na administrativní opatření.

Tam, kde ustanovení určité směrnice předpokládá stanovení všeobecných programů nebo dosažení všeobecných cílů, mohou být vhodnými prostředky realizace právně závazné environmentální dohody mezi veřejnými orgány a průmyslem (srv. sdělení Komise o environmentálních dohodách, COM(96)591 z 27. 11. 1996 a doporučení Komise 96/733/EC, OJ L 333/59 z 21. 12. 1996).

Ustanovení, která zavazují členské státy shromažďovat informace a podávat zprávy, nemusí být nutně převáděna do závazné národní legislativy v členských státech.

Musí být přijata nová národní legislativa?

Nikoliv nutně. Státy mohou při realizaci směrnice používat stávajících národních právních předpisů nebo novelizovat stávající právní předpisy. Zřídkakdy je však stávající právní předpis přesně stejný a zkušenost ukázala, že není rozumné spoléhat se na stávající legislativu. Je to možné jen tehdy, pokud její přiměřenost byla prokázána na základě podrobného srovnávání každého jednotlivého ustanovení národního právního předpisu s ustanoveními směrnice EU.

PŘÍKLAD: V roce 1985 informovala Francie Komisi, že její zákon o posuzování vlivů na životní prostředí vyhovuje všem požadavkům směrnice 85/337/EEC, avšak později musela zákon upravit, aby byl plně v souladu.

Je nutné převádět do národní legislativy přesně pojmy směrnice?

Nikoli. Směrnice jsou navrhovány tak, aby členským státům umožňovaly určitou pružnost a přenášení slovo od slova není podstatné, jestliže národní právní předpisy splňují požadavky směrnice. Státy však musí pečlivě sledovat, aby jazyk národního právního předpisu plně odrážel směrnice. Některé členské státy ve skutečnosti přijaly praxi transpozice slovo od slova (známou jako ”okopírování”), aby se vyhnuly problému nesouladu. Taková praxe sebou nese nebezpečí: transpozice bez doprovodných právních a administrativních opatření pro zajištění účinné realizace a prosazení dané směrnice nebude postačovat. Někdy je nutné, má-li být dosaženo v praxi takového výsledku, který směrnice požaduje, vypracovat transpoziční legislativu daleko podrobněji, než jak jsou povšechně formulovány povinnosti ve směrnici. Přitom je nutné věnovat značnou pozornost tomu, aby se nezúžil rozsah a účel povinností stanovených ve směrnici. Zvláště důležité je zajistit, aby definice směrnice EU byly doslova a plně přeneseny do národní legislativy, kterou se má směrnice realizovat.

Může si vláda zvolit sankce k prosazení národních právních předpisů, kterými se uskutečňuje směrnice?

Ano. Směrnice všeobecně ponechávají volbu formy sankce na rozhodnutí členských států. Dokonce jen zřídkakdy předpisují, že porušení národních právních předpisů, kterými se provádí směrnice, musí být potrestáno podle občanského nebo trestního práva. Ale toto právo volby není úplně svobodné:

- Forma národní sankce, která byla zvolena, musí být účinným prostředkem k dosažení cílů směrnice.

- Nesmí existovat rozdíl mezi sankcemi, které byly přijaty pro opatření k realizaci směrnice, a sankcemi, jež jsou součástí související národní legislativy – například přestupek vůči životnímu prostředí podle národních právních předpisů by neměl být trestán nepřiměřeně přísnými sankcemi oproti přestupku podle národních právních předpisů, které transponují srovnatelný požadavek podle některé směrnice EU.

PŘÍKLAD: Trest za porušení emisních limitů pro vypouštění do vody by měl být srovnatelný bez ohledu na to, zda jsou, či nejsou tyto limity obsahem některé směrnice EU.

Mohou státy přijímat vyšší národní standardy pro životní prostředí?

Někdy. Smlouva o Evropských společenstvích dovoluje státům, aby přijaly nebo zachovávaly národní standardy a požadavky pro životní prostředí, které jsou přísnější než ty, jež jsou obsahem legislativy EU týkající se životního prostředí. Ale tato volnost není absolutní.

Některé směrnice EU pro životní prostředí výslovně povolují – nebo doporučují – členským státům, aby přijaly přísnější opatření. To znamená, že stanoví minimální, ne však maximální standardy, které musí být naplněny. To je častý případ, pokud jde o hodnoty emisních limitů látek vypouštěných do ovzduší nebo do vody nebo také, pokud jde o standardy kvality životního prostředí.

PŘÍKLAD: Směrnice EU o kvalitě ovzduší a vody často stanoví povinné limitní hodnoty určitých znečišťujících látek doplněné směrnými hodnotami, jež stanoví kvalitativní cíle pro životní prostředí, o jejichž dosažení by měly členské státy usilovat.

Vycházejí-li směrnice EU o životním prostředí z článku 100a Smlouvy ES (jednotný trh), členský stát po získání předchozího souhlasu Komise a po zdůvodnění, proč potřebuje přísnější opatření vzhledem k životnímu prostředí, může aplikovat přísnější opatření na ochranu životního prostředí.

V případech, kdy legislativa EU vychází z ustanovení, která se týkají životního prostředí, obsažených ve Smlouvě (články 130r, s a t), mají státy rozsáhlejší práva k přijetí přísnějších opatření. Tato opatření musí být Komisi oznámena (nikoli však předem) a nesmějí být zastřenou formou omezení obchodu nebo záměrnou diskriminací zboží nebo služby jiného členského státu. V případech, kdy některá směrnice nebo nařízení EU vycházející z článku 130r směřuje k úplné regulaci určité oblasti činnosti, například nařízení o přepravě odpadů přes hranice státu, měly by být státy velmi obezřetné při zavádění přísnějších opatření.

Má vláda úplnou volnost při vyznačování zeměpisného území podle směrnic o životním prostředí?

Nikoliv. Četné směrnice pro životní prostředí požadují od členských států, aby vyznačily ty oblasti na svém území podle kritérií uvedených ve směrnici, na něž se budou vztahovat požadavky směrnice. Příklady zahrnují území ochrany stanovišť, citlivá a méně citlivá území podle směrnice o čištění městských odpadních vod a území, kde kvalita ovzduší nesplňuje standardy EU. Taková území musí být zpravidla oznámena Evropské komisi a musí být vypracovány plány k jejich ochraně nebo nápravě.

Přestože kritéria uvedená ve směrnici mohou členským státům poskytovat určitou volnost v rozhodování, jak budou postupovat při vyznačování těchto oblastí, opomenutí správně uplatňovat tato kritéria, např. zavádění ekonomického hlediska odporujícího pravidlům do postupu při vyznačování, může přivést členské státy do vážných obtíží u Evropské komise a v neposlední řadě i u Evropského soudního dvora.

Platí tyto všeobecné zásady:

- Vyznačování musí provádět odpovědný národní orgán ve vhodné právně závazné formě, bez ohledu na to, zda byl návrh vypracován jinými institucemi, či nikoli.

- Kritéria vyznačování uvedená ve směrnici musí být pečlivě uplatněna.

- Vlády musí být zvláště opatrné, aby výběr vyznačovaných území nebyl ovlivněn vnějšími faktory. Vzhledem k nákladům na ochranu nebo ekologickou nápravu, které mohou následovat po vyznačení, budou vznikat tlaky, aby bylo vyznačeno co nejméně a co nejmenších území. Nelze však brát zřetel na ekonomické nebo jiné úvahy, které nemají vztah k životnímu prostředí, ledaže na ně směrnice výslovně pamatuje.

Cennou pomocí bude prozkoumání praxe těch členských států, které splňují směrnice, a také seznámení s rozhodováním Soudního dvora.

PŘÍKLAD: Podle směrnice 85/203/EEC mohou členské státy určit limitní hodnoty nižší, než stanoví směrnice v zónách, v nichž považují za nutné omezit předvídatelný vzestup znečištění NO2 jako důsledek rozvoje města či průmyslu, nebo takovému růstu zabránit.

Vztahuje se aproximace také na nařízení?

Přesně řečeno nevztahuje, avšak státy musí stejně podniknout administrativní kroky k uskutečňování nařízení. Odvětví životního prostředí má některá velmi důležitá nařízení, která například realizují kontrolu mezinárodního obchodu s odpady a ohroženými druhy a environmentálního managementu. Ta vstoupí v platnost v přistupujících zemích až po dni přistoupení a nepožaduje se – dokonce se ani nepovoluje – žádná transpozice do národních právních předpisů.

Avšak státy by si měly uvědomit, že:

- některá nařízení vyžadují, aby byly určeny nebo zřízeny orgány nebo útvary, které budou odpovídat za jejich realizaci, což lze provést administrativním nařízením nebo rozhodnutím;

- některá výslovně požadují, aby státy specifikovaly tresty v národních právních předpisech – buď v občanském nebo v trestním zákoníku – za nesplnění nařízení EU. I když ne-existuje takové výslovné ustanovení, musí existovat účinné národní sankce k tomu, aby nařízení bylo splněno.

Státy by tudíž měly zajistit, že ke dni přistoupení budou existovat administrativní a institucionální opatření a že budou zrušeny překrývající se nebo rozporné národní právní předpisy.

Tam, kde legislativa EU v některém odvětví životního prostředí obsahuje směs směrnic a nařízení, musí státy zvláště pečlivě zajistit, aby národní opatření k realizaci směrnic byla plně integrována a aby nebyla v rozporu s nařízeními EU.

Realizace nařízení nevyžaduje tolik kroků jako u směrnic. Tyto kroky jsou uvedeny v následujícím textu.

Kroky k realizaci nařízení

- Určit odpovědný národní orgán nebo orgány, které budou nařízení uskutečňovat.

- Určit, která legislativa (pokud vůbec) je potřebná (např. k předepsání sankcí nebo ke jmenování kompetentních orgánů).

- Vypracovat časový plán legislativy (podle potřeby).

- Připravit administrativní pokyny a postupy pro příslušné orgány.

- Konzultovat jiná vládní místa, kterých se to týká, a skupiny, kterých se bude týkat nařízení (např. dovozci a vývozci, velký průmysl, organizace životního prostředí).

- Zajistit personál a zdroje.

- Vyškolit personál.

- Informovat dotčené průmyslové sektory a společnosti o tom, co se požaduje.

- Opatřit příslušné dokumenty, formuláře a osvědčení pro skupiny, kterých se to týká.

- Po přistoupení monitorovat realizaci a podle potřeby podávat zprávy jiným členským státům a Evropské komisi.

 

Tři formy závazné legislativy EU

Směrnice

1. Vstupují v platnost v den uvedený ve směrnici nebo 20. dne po uveřejnění v Oficiálním věstníku; to zavazuje členské státy k přizpůsobení.

2. Jsou nejčastěji užívanými právními předpisy EU pro životní prostředí.

3. Členské státy musí přijmout zákony, nařízení a postupy k zajištění účinku směrnice ke dni převzetí - zpravidla do dvou let po vstoupení v platnost.

4. Nabývají účinnosti v den praktického uplatnění, což je ve stejný den jako den převzetí, ledaže je ve směrnici uvedeno jinak pro specifické akce. Některé směrnice mohou být bezprostředně účinné, jestliže je členský stát nepřevezme do národní legislativy.

Nařízení

1. Vstupují v platnost v den uvedený ve směrnici nebo 20. dne po uveřejnění v Oficiálním věstníku.

2. Použijí se, je-li třeba unifikovat systém: fondy, instituce, dobrovolné akce jako např. značka Ekologicky šetrných výrobků, k regulaci obchodu nebo výrobků (ohrožené druhy, přeprava odpadu).

3. Členské státy musí zřídit instituce a stanovit postupy. Ruší konfliktní národní ustanovení.

4. Zavazují bezprostředně dnem, kdy vstoupí v platnost.

Rozhodnutí

1. Vstupují v platnost oznámením straně, které je určeno.

2. Užívají se k určení podrobných požadavků nebo k aktualizaci technických aspektů nařízení nebo směrnice.

3. Jsou zaměřena jak co do rozsahu, tak aplikace.

4. Zavazují ty strany, jimž byla určena, v den, kdy vstoupí v platnost.