Agenda 2000
Hodnocení deseti přidružených zemí

1. ZÁVAZKY PLYNOUCÍ Z ČLENSTVÍ

Na svém zasedání v Kodani dospěla Evropská rada k závěru, že členství vyžaduje ,,schopnost převzít závazky vyplývající z členství včetně plnění cílů politické, hospodářské a měnové unie”.

1.1. Cíle politické, hospodářské a měnové unie

Země střední a východní Evropy ve svých přihláškách ke členství v Unii přijaly cíle Smlouvy o Evropské unii, k nimž patří i politická, hospodářská a měnová unie.

Pokud jde o společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, prokázaly uchazečské země svým politickým dialogem i konkrétními činy svou vůli přispět k efektivnímu fungování Unie. Podle hodnocení, které Komise vyjadřuje ve svých posudcích, by uchazečské země mohly být schopny těmto závazkům plynoucím z členství dostát.

Pokud jde o cíl hospodářské a měnové unie, je nepravděpodobné, že by uchazečské země byly schopny se připojit k oblasti EURO hned po svém přijetí. Než budou s to udržet makroekonomickou stabilitu i v dlouhodobé perspektivě, bude třeba, aby dosáhly dalšího pokroku v uplatňování strukturálních reforem. Nové členské státy však budou muset přijmout acquis fáze 2 Evropské měnové unie. Znamená to nezávislost centrální banky, koordinaci hospodářské politiky (národní konvergenční programy, multilaterální dohled, postupy pro řešení nepřiměřeného deficitu, atd.) a plnění příslušných ustanovení Paktu stability a růstu. Nové členské země se vyvarují financování jakýchkoli schodků ve veřejném sektoru ze zdrojů centrální banky a také veškerých výsad státních orgánů z hlediska přístupu k finančním institucím. Nové členské země dokončí liberalizaci pohybu kapitálu. Předpokládá se, že se budou podílet na mechanismech zajišťujících směnné kursy a vyvarují se nepřiměřených změn těchto kursů.

1.2. Přijetí acquis

Přijetí a následné uplatňování acquis po vstupu do Unie je pro jednotlivé uchazečské země náročným úkolem. K realizaci tohoto úkolu bude zapotřebí značného dalšího úsilí. Náročnost tohoto úkolu je nyní mnohem větší, než byla při předcházejících kolech rozšíření Unie. Při posledním rozšíření tehdejší noví členové, jako účastníci evropského hospodářského prostoru s vysoce rozvinutými ekonomikami, již předem převzali podstatnou část acquis. U nynějších uchazečů tomu tak není. Navíc se mezitím celá legislativa Společenství značně rozšířila. Některé zásady a postupy, které byly v tehdejším Společenství rozvinuty jen v omezeném rozsahu, se do dnešní doby rozvinuly do impozantního objemu různých principů a závazků. Vznikly nové závazky ve vztahu k jednotnému trhu, společné zahraniční a bezpečnostní politice, evropské měnové unii, k otázkách spravedlnosti a vnitra.

Tak jako při minulých kolech rozšíření Evropská rada zcela vyloučila každou myšlenku na přijetí acquis jen zčásti. Z hlediska připravovaného budoucího rozšíření stojí za to uvést připomínku Komise k otázce částečného přijetí acquis, kterou vyslovila v souvislosti s přistoupením Španělska a Portugalska: ,,Částečné přijetí acquis bez vyřešení zásadního problému - tedy pouze s oddálením tohoto řešení - by mohlo vést k novým potížím, které by byly ještě závažnější. Dostane-li se té či oné straně takové výjimky, je jasné, že se to neobejde bez kompenzací. Postupně by se rozběhl proces, který by vedl i k překročení zásady, podle níž nelze integraci postupně řešit přechodnými opatřeními. Tím by došlo k oslabení acquis jako celku. Navíc by vznikl problém, jak mají příslušné instituce rozhodovat o politickým zásadách, které by už nebyly společné.”

Schopnost převzít závazky spojené s členstvím, k nimž patří i celá řada zásad a opatření tvořících acquis Unie, lze do jisté míry posuzovat na základě dosavadního průběhu přejímání již existujících závazků v uchazečských zemích.

Za prvé lze na potenciální schopnost uplatňovat acquis v těchto zemích usuzovat z toho, jak si vedou při plnění závazků Evropské dohody nebo dalších smluvních ujednání s Unií, například v oblasti obchodní politiky a ve sbližování zákonů. Ve většině případů však jde o dohody, které nestanoví přesné cíle - uvádějí pouze, že se země budou snažit, aby se jejich legislativa postupně stávala kompatibilní se zákony Unie. Existují však konkrétní ustanovení o pravidlech poskytování státní podpory a o pravidlech konkurence.

Za druhé se v Bílé knize o jednotném trhu z roku 1995 stanoví hlavní prvky acquis, které je třeba přijmout v jednotlivých sektorech. Žádný z uchazečů však dosud nedokázal transponovat větší část zákonů Společenství týkajících se jednotného trhu do své národní legislativy. V této oblasti je třeba ještě před přijetím do Unie vynaložit velké úsilí, které bude realizováno podle přesného časového rozvrhu a s uplatněním monitorovacího postupu.

Za třetí existují acquis v oblastech, které Bílá kniha neřeší, nebo je pokrývá jen částečně. Sem patří celá řada důležitých oblastí činnosti Unie, jako je zemědělství, ekologie, energetika, doprava a sociální politika.

Postupné přijímání acquis v uvedených oblastech v tomto třífázovém rámci je záležitostí, kterou musí uchazečské země v co největším rozsahu dořešit ještě před přistoupením. Pokrok, jehož zde zatím dosáhly, je nevyrovnaný, posuzujeme-li jej podle trendů sledovaných u následujících ukazatelů, jimiž se Komise ve svých posudcích zabývala:

(a) závazky stanovené v Evropské smlouvě, zvláště ty, které se týkají práva občanů žít a podnikat v jiných zemích, zacházení s cizinci jako s vlastními občany, volného oběhu zboží, duševního vlastnictví a státních zakázek bez ohledu na zemi původu;

(b) pokrok, jehož uchazečské země dosáhly z hlediska přejímání a efektivního uplatňování opatření stanovených v Bílé knize, především hlavní direktivy k jednotnému trhu ve vztahu k daním, státním zakázkám a bankovnictví;

(c) postupné přejímání a uplatňování ostatních částí acquis. Zde se situace mezi jednotlivými zeměmi značně liší. Ve většině uchazečských zemí bude nutno provést významné a dalekosáhlé úpravy, které se budou týkat oblastí ekologie, energetiky, zemědělství, průmyslu, telekomunikací, dopravy, sociálních věcí, celní správy a záležitostí spravedlnosti a vnitra. Hodnocení v těchto oblastech je proto obezřetnější než v jiných oblastech.

Z toho lze pro jednotlivé země (v pořadí jejich přihlášek) vyvodit následující závěry:

- Maďarsko dosahuje značného pokroku z hlediska všech tří uvedených hlavních kritérií. Z toho vyplývá, že by Maďarsko mělo být ve střednědobém výhledu schopno přijmout hlavní části acquis. Pokročit je třeba hlavně v oblasti ekologie, cel, kontroly a energetiky.

- Polsko, ač se řídí komplexní strategií, se z hlediska plnění (a) dostalo do problémů (obchodní spory), avšak z hlediska (b) vykazuje uspokojivé výsledky; pokud jde o (c) je třeba zintenzivnit dosavadní úsilí v oblastech, kde postup zatím stagnuje (např. zemědělství, ekologie a doprava); jestliže Polsko v těchto oblastech své úsilí zintenzivní, mělo by být schopno ve střednědobém výhledu přijmout hlavní část acquis.

- Rumunsko sice vyvíjí velké úsilí z hlediska (a), avšak dosud nerealizovalo klíčové části (b) a (c) a nebude ve střednědobém výhledu schopno převzít hlavní část acquis.

- Slovensko značně pokročilo z hlediska (b) a (c), avšak má dosud určité problémy ve vztahu k (a). Jestliže Slovensko posílí svoje dosavadní snahy, mělo by být schopno ve střednědobém výhledu přijmout hlavní část acquis, i když je třeba některé úseky ještě dále dopracovat — například oblast ekologie.

- Lotyšsko sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopno přijmout hlavní část acquis, musí ještě velmi podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c).

- Estonsko sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopno přijmout hlavní část acquis, musí ještě podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c).

- Litva sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopna přijmout hlavní část acquis, musí ještě velmi podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c).

- Bulharsko dosáhlo uspokojivého pokroku z hlediska (a), nikoli však z hlediska (b) a (c) a nebude ve střednědobém výhledu schopno přijmout hlavní část acquis.

- Česká republika se dostala do problémů ve vztahu k (a), ale dosahuje uspokojivého pokroku ve vztahu k (b); pokud jde o (c), je třeba pokračovat v současných snahách. Bude-li Česká republika ve vztahu k (c) takto pokračovat, měla by být ve střednědobém výhledu schopna přijmout hlavní část acquis. Zvláště intenzivního úsilí je třeba v oblasti zemědělství, ekologie a energetiky.

- Slovinsko podepsalo a ratifikovalo Evropské dohody poněkud opožděně a je proto značně pozadu z hlediska (a). Ani z hlediska (b) a (c) není stav uspokojivý a nebyl zatím vypracován žádný celostátní program realizace acquis. Slovinsko musí na přijetí acquis velmi intenzivně pracovat; to se týká i problematiky jednotného trhu (nepřímé daně).

1.3. Předpoklady k přijetí acquis z hlediska správy a soudnictví

Předpoklady uchazečských zemí z hlediska správy a soudnictví mají zásadní význam pro přijetí, uplatňování a prosazování acquis a pro efektivní využití finanční podpory především ze strukturálních fondů. Nezbytné je zapracovat zákony Unie do národní legislativy jednotlivých zemí. To však ke správnému uplatňování těchto zákonů nestačí. Neméně důležitá proto bude modernizace správy v jednotlivých uchazečských zemích tak, aby tato správa byla schopna acquis uplatňovat a prosazovat. V mnoha případech bude zapotřebí vybudovat nové správní struktury a zajistit náležitě vyškolené a placené správní pracovníky. Systémy soudnictví jednotlivých uchazečských zemí musí být schopny zajistit uplatňování zákonů. To si vyžádá přeškolení a v některých případech výměnu soudců s cílem zajistit efektivní fungování soudů v případech, pro které budou platit zákony Společenství. Je důležité, aby soudy v nynějších uchazečských zemích byly schopny po vstupu do Unie uplatňovat právní řád Společenství, například nadřazenost nad národními zákony nebo přímou účinnost některých zákonů. Důležité také je, aby tyto soudy měly dostatečný počet soudců ovládajících zákony Společenství, kteří budou schopni uplatnit postup při předběžném rozhodnutí podle článku 177 a zajistit účinnou spolupráci se Soudním dvorem Evropských společenství.

V mnoha případech však uchazečské země dosud nemají struktury, jichž je zapotřebí k uplatňování nových ustanovení, která se týkají například ekologické a technické inspekce, bankovního dohledu, veřejných účtů a statistiky. Rozšířen je také problém korupce, který dnes řeší vlády většiny uchazečských zemí.

V každém posudku jsou uvedeny orgány státní správy a kontrolní orgány s příslušným počtem pracovníků odpovědných za uplatňování acquis. Celková situace vede ke značným obavám. Dosavadní snahy však již přinášejí výsledky v Maďarsku, Polsku, Estonsku, Litvě a v České republice.

Každá uchazečská země by měla být požádána, aby v rámci strategie před vstupem do Unie zavedla časový rozvrh, podle něhož bude za pomoci PHARE posilovat jednotlivé instituce, správní orgány a systémy soudnictví, které budou odpovídat za uplatňování acquis. Školení zaměřené na tyto účely patří ke dvěma hlavním prioritám PHARE. 30 % zdrojů PHARE by mohlo být v rámci programů vytváření partnerských dvojic využito na financování výměn a dlouhodobých stáží expertů z členských zemí ve státech, které se ucházejí o členství.

2. ZAVÁDĚNÍ EKOLOGICKÝCH STANDARDŮ

Řešení problematiky životního prostředí je jedním z nejnáročnějších úkolů rozšíření. Přijetí ekologických pravidel a standardů je sice nezbytné, ale na druhé straně nelze u žádné z uchazečských zemí předpokládat, že při svých stávajících problémech a při potřebě masivních investic bude v dohledné budoucnosti schopna zcela dostát požadavkům acquis.

V uchazečských zemích jsou ekologické problémy mnohem výraznější než v členských zemích Unie. Přetrvávání velkého rozdílu v úrovni ochrany životního prostředí mezi stávajícími členy a novými členy může deformovat funkci jednotného trhu a může vést i k ochranářským reakcím. Tato situace by mohla negativně ovlivnit schopnost Unie rozvíjet společnou ekologickou politiku.

Efektivní plnění ekologických standardů Unie si v deseti uchazečských zemích vyžádá nejen významná opatření v oblasti legislativy a správy, ale také masivní investice. Tyto investice by svým rozsahem nebyly pro jednotlivé státní rozpočty realizovatelné, a to ani v dlouhodobé perspektivě. Unie nebude schopna do doby přijetí nových členů potřebné chybějící prostředky uhradit. Přitom však platí, že investice podmiňující přijetí acquis jsou jednou z priorit posílené strategie pro období do přijetí a tvoří základ pro změnu orientace PHARE.

Z této zdánlivě slepé uličky se lze dostat dvojí cestou:

- V partnerství s Unií je třeba v jednotlivých zemích vypracovat efektivní dlouhodobé strategie pro postupné vyrovnání v oblasti ekologie a tyto strategie by se měly začít realizovat už v období před získáním členství. Především jde o řešení problematiky znečišťování vody a ovzduší. V těchto strategiích by byly stanoveny klíčové strategické oblasti a cíle, které by měly být realizovány do dne vstupu do Unie, a zároveň by v nich byly obsaženy časové rozvrhy dalšího směřování k plnému souladu s evropskými normami; příslušné závazky by měly být vtěleny do smluv o přistoupení k Unii. Veškeré nové investice by měly být v souladu s acquis communautaire.

- Na podporu těchto strategií bude třeba mobilizovat významné domácí i zahraniční finanční zdroje. Unie bude schopna přispět jen částečně.