Ekologická politika Evropského společenství

Ochrana životního prostředí je v ES považována za jeden z klíčových cílů jeho politiky. Ekologická politika se uskutečňuje prostřednictvím řady různých opatření, ale především prostřednictvím právních předpisů Společenství. Vyplývá to zejména z čl. 189 Římské smlouvy, který stanoví, že Evropský parlament, Rada a Komise, tedy hlavní orgány ES naplňující jeho politiku, vydávají ke splnění svých úkolů nařízení, směrnice a rozhodnutí, podávají doporučení nebo zaujímají stanoviska.

Právní předpisy jsou hlavními nástroji realizace ekologické politiky Společenství. Je proto velice obtížné, ne-li nemožné oddělit výklad o ekologické politice od výkladu o právu životního prostředí Společenství. Jejich vývoj i principy se během 40 let vývoje Společenství vzájemně prolínaly a ovlivňovaly. Odráží se to v akčních programech ochrany životního prostředí, jejichž nové principy a požadavky výrazně ovlivňovaly a ovlivňují tvorbu nových právních předpisů v této oblasti...

Ekologická politika Evropských společenství

První náznaky politiky ochrany životního prostředí Společenství lze najít již na počátku jeho existence. V této době šlo však spíše o ojedinělá opatření, jejichž cílem ještě zdaleka nebyla uvědomělá a koncepční ochrana životního prostředí. Římská smlouva z roku 1957, jíž bylo zřízeno Evropské hospodářské společenství, těmto otázkám nevěnovala pozornost a neposkytovala tak právní základ pro opatření Společenství na tomto úseku.

Vznik předpisů Společenství, které upravovaly některé aspekty ochrany životního prostředí, byl vyvolán potřebou vytvořit společné standardy na ochranu spotřebitelů a zároveň odstranit překážky volného pohybu zboží mezi členskými státy. Proto byly první právní normy v této oblasti zaměřeny především na některé druhy výrobků – na nebezpečné chemické látky, motorová vozidla, na prací prostředky. Příkladem může být směrnice, jíž byl zřízen jednotný systém klasifikace, označování a balení nebezpečných látek, směrnice stanovující pravidla pro typová povolení motorových vozidel a jejich přívěsů nebo směrnice stanovující emisní limity pro motorová vozidla. Tyto směrnice byly součástí programu harmonizace práva členských států. Řada z nich vedla ke zlepšení stavu životního prostředí.

Orientace na výrobky a ochranu spotřebitele se však brzy ukázala jako nedostatečná. Začalo být zřejmé, že rychlý ekonomický růst má značně negativní vliv na životní prostředí. Globální povaha tohoto problému vedla k uspořádání první celosvětové Konference OSN o životním prostředí (Stockholm, 1972). Na úrovni Společenství si v roce 1973 vynutila přijetí prvního akčního programu ochrany životního prostředí Společenství (Programme of environmental action of the European Communities) na období pěti let. Stanovil první zásady a priority, jimiž se měla řídit politika ochrany životního prostředí Společenství. Znamenal začátek samostatné politiky ochrany životního prostředí společenství, které od té doby přijalo další čtyři akční programy ochrany životního prostředí.

Akční programy byly až do roku 1987 hlavním základem legislativních aktivit Společenství na úseku ochrany životního prostředí. První dva obsahovaly podrobný seznam opatření k řešení řady problémů znečištění životního prostředí. Zakotvily 11 zásad ekologické politiky, kterými se řídily i akční programy pozdější a které společenství dodnes respektuje ve svých dokumentech:

a) prevence je účinnější než léčba,

b) dopady na životní prostředí je při rozhodování třeba brát v úvahu v co nejranější fázi,

c) je nezbytné vyhnout se takovému využívání přírody, které má za následek závažné poškození ekologické rovnováhy,

d) vědecké poznání je třeba zdokonalit, aby umožnilo přijmout potřebná opatření,

e) zásada ”platí znečišťovatel” – náklady prevence a nápravy škody na životním prostředí musí nést znečišťovatel,

f) aktivity jednoho členského státu nesmějí poškozovat životní prostředí druhého státu,

g) politika ochrany životního prostředí členských států musí respektovat zájmy rozvojových zemí,

h) Společenství a jeho členské státy by měly prostřednictvím mezinárodních organizací podporovat mezinárodní a celosvětovou ochranu životního prostředí,

ch) ochrana životního prostředí je povinnost každého, a proto je potřebná výchova v tomto směru,

i) ”princip subsidiarity” – opatření k ochraně životního prostředí je třeba přijímat na ”vhodné úrovni” (appropriate level) při respektování druhu znečištění, typu nezbytných opatření a oblasti, jež má být chráněna,

j) státní programy ochrany životního prostředí by měly být koordinovány na základě společné dlouhodobé koncepce a politiky ochrany životního prostředí členských států by měly být harmonizovány v rámci Společenství.

Druhý akční program (1977-1981) navíc obsahoval velice důležitý požadavek, aby průmyslová politika Společenství byla přehodnocena podle požadavků ochrany životního prostředí.

Třetí akční program (1982-1986) dále podtrhl význam principu prevence. Poprvé se v něm objevil požadavek integrace politiky ochrany životního prostředí do řízení ostatních oblastí politiky Společenství, jako je např. doprava, zemědělství a oblastní politiky. Navrhl také, aby se posuzovaly vlivy zemědělských programů na životní prostředí. Cílem tohoto akčního programu byla stabilizace politiky ochrany životního prostředí Společenství v souladu s vývojem ve většině členských států.

Jednotný evropský akt a ekologická politika Evropského společenství

Přijetí Jednotného evropského aktu (dále JEA), který vstoupil v platnost v roce 1987 znamenalo podstatnou změnu v politice ochrany životního prostředí ES. Začlenil do Římské smlouvy novou kapitolu ”Životní prostředí”, která se stala právním základem aktivit ES na tomto úseku včetně aktivit legislativních. Nová kapitola obsahuje články 130r-130s.

Tento právní dokument uložil Společenství nové cíle:

- zachovávat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí,
- přispívat k ochraně lidského zdraví,
- zajišťovat šetrné a racionální hospodaření s přírodními zdroji.

Nová ustanovení formulovala rovněž základní principy ekologické politiky: princip prevence, nápravu škod na životním prostředí přímo u zdroje poškození, princip ”platí znečišťovatel” (neboli princip odpovědnosti původce). Výslovně také stanovila, že se požadavky ochrany životního prostředí musejí stát součástí ostatních politik ES.

V základním právním dokumentu Společenství se na základě JEA poprvé výslovně objevila zásada subsidiarity, podle níž Společenství vyvíjí činnost v otázkách životního prostředí jen do té míry, do jaké lze jeho cílů dosáhnout lépe na úrovni Společenství než na úrovni jednotlivých členských států. Dalším důležitým principem, zakotveným v čl. 100a Římské smlouvy, je princip vysoké úrovně ochrany, který musí Komise brát za základ návrhů svých opatření na úseku životního prostředí.

Římská smlouva umožnila členským státům přijímat k ochraně životního prostředí přísnější opatření než opatření ES - samozřejmě v souladu s ustanoveními smlouvy.

Čtvrtý akční program (1987-1992) vycházel už proto z odlišného právního základu než programy předchozí. Opíral se o ustanovení zvláštní nové kapitoly Římské smlouvy.

Opět zdůraznil nutnost integrace požadavků ochrany životního prostředí do ostatních politik Společenství. Stanovil čtyři úkoly Společenství v této oblasti:

- účinná implementace platného práva Společenství,
- regulace všech vlivů látek a zdrojů znečištění na životní prostředí,
- zkvalitnění přístupu veřejnosti k informacím a šíření informací,
- vytváření pracovních příležitostí.

Maastrichtská smlouva a její vliv na ekologickou politiku Společenství

Před přijetím pátého akčního programu došlo v důsledku přijetí Smlouvy o Evropské unii k další změně Římské smlouvy. Ta přinesla změny i do politiky ES v oblasti životního prostředí. K cílům Společenství přibyla ”podpora opatření na mezinárodní úrovni čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí” jako reakce na potřebu řešit globální celosvětové problémy životního prostředí.

Mezi principy ekologické politiky ES zařadila Maastrichtská smlouva princip předběžné opatrnosti. Zdůraznila nutnost integrace požadavků ochrany životního prostředí do všech ostatních politik ES; musejí být nejen součástí těchto politik, ale je nutno je zahrnout i do jejich formulování a realizace. To znamená, že se musejí prolínat všemi jejich částmi, a to od počáteční fáze jejich zpracování.

Princip subsidiarity se podle Maastrichtské smlouvy stal principem politiky ES v oblastech společné působnosti ES a členských států vůbec, nikoli jen na úseku životního prostředí. Svou formulací smlouva poněkud omezila roli ES a zvýšila šance členských států vyhrát ve sporech o dělbu působnosti. Stanovila, že Společenství vyvíjí činnost jen tehdy a potud, pokud cílů navrhované činnosti nelze dosáhnout opatřeními členských států a z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti jich lze lépe dosáhnout na úrovni Společenství.

Maastrichtská smlouva však také zavedla do Římské smlouvy pojem ”trvale udržitelný růst”. Článek 2 uvádí, že ”úkolem Společenství je vytvořením společného trhu a hospodářské a měnové unie a prováděním společných politik nebo činností podporovat harmonický a vyvážený rozvoj hospodářských činností ve Společenství, trvale udržitelný a neinflační hospodářský růst respektující životní prostředí...” Tato formulace není sice docela v souladu s definicemi a pojetím principu trvale udržitelného rozvoje, především díky použití slova ”růst”, které má odlišný význam než pojem ”rozvoj”. Je nepochybně výsledkem kompromisu různých zájmů. Je však důležité, že se takový princip stal součástí politiky ES.

Pátý akční program (1993-2000) je zatím posledním z řady programů ochrany životního prostředí Společenství. Představuje zásadní odklon od dosavadního zaměření akčních plánů. Vychází důsledně z principů trvale udržitelného rozvoje a aplikuje je na všechny oblasti, kterými se zabývá.

Program stanoví dlouhodobé cíle, které vztahuje buď k jednotlivým cílovým skupinám nebo k věcným tématům ekologické politiky.

K hlavním cílům Pátého akčního programu patří: snížit okyselování ovzduší omezováním emisí SO2 a NOx; snížit znečištění ovzduší emisemi polétavých částic, dioxinů, olova, kadmia a rtuti; minimalizovat produkci odpadů, podporovat recyklaci a opětovné používání skla, papíru a plastů; podpořit zavádění finančních stimulačních nástrojů k využívání čistějších paliv; podporovat začlenění aspektů ochrany životního prostředí do vnitrostátní fiskální politiky.

Tématy ekologické politiky jsou změna klimatu, okyselování a čistota ovzduší, ochrana přírody a biologické diverzity, hospodaření s přírodními zdroji, městské prostředí, pobřežní zóny a hospodaření s odpady. Tato témata jsou odpovědí na hlavní otázky ochrany životního prostředí (environmental issues), jimiž jsou změna klimatu, okyselování a znečišťování ovzduší, ničení přírodních zdrojů a snižování biodiverzity, vyčerpávání a znečišťování vodních zdrojů, zhoršování kvality městského prostředí, devastace pobřežních zón, odpady. Přístup pátého akčního programu výstižně charakterizuje okolnost, že tyto otázky nepovažuje za ”problémy”, ale za symptomy nesprávného přístupu k řízení jeho ochrany. V souladu s principy trvale udržitelného rozvoje vidí program jako skutečné ”problémy” současné vzory lidského chování a spotřeby. Jejich změna je proto jeho základním cílem.

Tematicky se program soustřeďuje na pět sektorů hospodářství, tzv. cílových skupin, kterými jsou průmysl, energetika, doprava, zemědělství a turismus. Jsou klíčové z hlediska principů trvale udržitelného rozvoje.

Program stanoví rovněž oblasti, na něž je v rámci zmíněných cílových skupin třeba zaměřit přednostně pozornost, a to především vzhledem k nutnosti změnit ustálené vzory lidského chování a spotřeby. Těmito oblastmi jsou:

- trvale udržitelné hospodaření s přírodními zdroji (např. půda a voda),
- integrovaná ochrana životního prostředí a předcházení vzniku odpadů,
- snižování spotřeby energie vyrobené z neobnovitelných zdrojů,
- kvalitnější řízení mobility (pohybu zboží i osob),
- zkvalitnění péče o zdraví a bezpečnost s důrazem například na hodnocení rizik v průmyslu.

Dlouhodobé cíle pátého akčního programu stanoví úkoly, jež mají být splněny do roku 2000. K jejich splnění jsou určeny ”akce” (actions), jejichž reprezentativní výběr program uvádí. Konkrétním příkladem cílů, kterých je třeba dosáhnout do roku 2000, je v oblasti zemědělství:

a) zachování základních přírodních procesů nezbytných k zajištění trvale udržitelné zemědělské výroby, a to zejména ochranou vody, půdy a genetických zdrojů; k dosažení tohoto cíle je např. třeba do roku 2000 odstranit nebo snížit znečištění podzemních vod dusičnany, stabilizovat nebo zvýšit úroveň organické hmoty v půdě apod.;

b) zajištění takového hospodaření v zemědělských oblastech, které umožní zachování biologické diverzity a přírodních sídlišť (habitatů) a minimalizaci negativních faktorů, jako jsou eroze, laviny nebo požáry; k tomu je např. nutno do roku 2000 zpracovat plány hospodaření pro všechny ohrožené zemědělské oblasti;

c) optimalizace plochy lesů tak, aby plnily všechny své funkce; k tomu je nutno rozšířit lesní porosty včetně zalesnění zemědělské půdy.

Podobně jsou formulovány úkoly i pro ostatní cílové skupiny.

Pro tematický okruh ochrany čistoty ovzduší je jako jeden z cílů uvedeno např. zajištění účinné ochrany zdraví všech občanů před známými zdravotními riziky způsobovanými znečištěním ovzduší. K tomu je třeba do roku 2000 implementovat a prosadit platnou právní úpravu ES týkající se emisí SO2, NOx, olova, prachu a černého kouře.

Program formuluje plány aktivit na úseku ochrany životního prostředí, jež mají zajistit splnění stanovených cílů. Ukládá povinnosti konkrétním subjektům k dosažení stanovených cílů. K úkolům uvedeným v bodě a) např. stanoví, že je potřeba snížit programy pro používání fosfátů.

O politice životního prostředí hovoří program jako o ústřední ve vztahu k ostatním politikám Společenství a požaduje důsledné respektování principu subsidiarity.

Významnou kapitolou tohoto akčního programu je kapitola věnovaná rozšíření spektra nástrojů ochrany životního prostředí. Program zdůrazňuje, že při řízení ochrany je třeba používat nejen tradiční nástroje, jakými jsou právní předpisy, příkazy a zákazy, ale je nutno je doplnit řadou dalších nástrojů. Právní nástroje by měly sloužit především ke stanovení základní úrovně ochrany zdraví a životního prostředí, k plnění mezinárodních závazků a k zachování jednoty vnitřního trhu Společenství. Tržní nástroje by měly vést výrobce a spotřebitele k odpovědnému využívání přírodních zdrojů, k předcházení znečištění a vzniku odpadů. Dalšími nástroji jsou tzv. nástroje horizontální, podpůrné včetně databází a statistických dat, vědeckého výzkumu a technického rozvoje, kvalitního územního plánování.

Program klade důraz na dělbu odpovědnosti mezi veřejnou správou, podniky a veřejností. Má přispět ke zvýšení smyslu pro odpovědnost mezi klíčovými subjekty politiky ochrany životního prostředí.

V rámci plnění programu má Komise podporovat dialog s průmyslem a uzavírání dobrovolných správních dohod mezi orgány veřejné správy a průmyslovými podniky. Má rovněž hrát významnou roli při zavádění hodnocení přírodních zdrojů a modifikaci klíčových ekonomických ukazatelů v národních ekonomikách i v jednotlivých podnicích tak, aby odrážely tyto hodnoty. V programu se uvádí, že je třeba změnit systém národního účetnictví, aby zajišťoval, že spotřeba a využívání přírodních zdrojů budou součástí celkových nákladů výroby a že budou vyjádřeny v tržních cenách. Plnění těchto úkolů není jednoduché, neboť jde o otázky, jež dnes nejsou teoreticky plně propracovány. Proto i postup komise je poměrně pomalý. Svědčí o tom i dokument zpracovaný komisí pod názvem Směry EU v oblasti environmentálních indikátorů a zeleného národního účetnictví. Integrace systémů environmentálních a ekonomických informací. V poslední době se politika Společenství v oblasti životního prostředí prolíná s politikou na úseku dopravy, zemědělství, turistiky nebo s regionální politikou.