Evropská integrace v oblasti životního prostředí
Současná situace v České republice

I. Aproximace práva životního prostředí

Východiska

Základem pro oblast aproximace práva životního prostředí je, kromě samé Bílé knihy, především dokument Guide to the Approximation of European Union Environmental Legislation, připravený oddělením A.4 Direktoriátu XI Evropské komise. Jádrem dokumentu je The Environmental Acquis, aktuální k 20. červnu 1997, seznam těch směrnic a nařízení, které považuje Evropská komise pro asociované státy za zásadní. The Environmental Acquis obsahuje celkem 78 základních směrnic v platném znění a 21 nařízení, z čehož 37 směrnic a 11 nařízení je obsaženo v Bílé knize. Celkový počet obsažených předpisů je podstatně vyšší, protože řada základních směrnic byla novelizována, doplňována a uzpůsobována technickému pokroku, některé i více než desetkrát. Základní směrnice a nařízení jsou rozděleny do devíti tematických skupin (horizontální opatření, kvalita ovzduší, nakládání s odpady, kvalita vod, ochrana přírody, omezování průmyslového znečištění a řízení rizik, chemikálie a geneticky modifikované organismy, hluk z vozidel a strojních zařízení, jaderná bezpečnost), z nichž prvních sedm je zcela nebo z významné části v kompetenci Ministerstva životního prostředí. Celkově je tedy nutno posoudit slučitelnost 58 základních směrnic a 18 nařízení.

Současný stav

Z celkového počtu 76 předpisů v působnosti MŽP, které bude nutno do právního řádu transponovat, je v současné době 8 (10,5 %) předpisů zcela transponováno, 40 předpisů (52,6 %) je částečně transponováno a 28 (36,9 %) dosud nebylo transponováno. Z 28 dosud netransponovaných předpisů se 14 týká oblasti chemických látek a přípravků a 2 oblasti nakládání s geneticky modifikovanými organismy a 3 dosud nevstoupily v platnost.

Další postup

Postup MŽP při aproximaci legislativy bude rozdělen do dvou fází. Fáze základní transpozice již byla zahájena a měla by být ukončena do konce roku 1999. Fáze ”doladění” by měla být zahájena v roce 2000 a ukončena prakticky v době vstupu ČR do EU.

V první fázi je nutná:

- Příprava chybějící legislativy

V rámci tohoto kroku budou připraveny 4 zákony, které budou transponovat 18 z 28 dosud netransponovaných právních aktů ES. Věcný záměr zákona o chemických látkách a přípravcích již vláda schválila, paragrafované znění bylo předloženo k 30. 6. 1997. Věcný záměr zákona o prevenci průmyslových havárií již vláda schválila a paragrafované znění bude předloženo k 31. 12. 1997. Věcný záměr zákona o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a produkty bude vládě předložen k 30. 10. 1997. Věcný záměr zákona o přístupu k informacím o životním prostředí bude dokončen do konce roku 1997. Dále budou nejpozději v první polovině roku 1998 vytvořeny podmínky pro dobrovolné zavádění systému environmentálního managementu a auditu v podnicích ve smyslu nařízení č.1836/93. Specifickým problémem je nová směrnice 96/61/EEC o integrované prevenci a omezování znečištění, která zavádí nový silný systém regulace, s nímž dosud nejsou zkušenosti ani v členských státech EU. Návrh způsobu transpozice by měl vzejít z meziresortní komise, která zahájila činnost v dubnu 1997. Zásadou MŽP při tvorbě nové legislativy je vytváření pracovních skupin, v nichž jsou kromě dotčených resortů zastoupeny také průmyslové svazy a nevládní organizace.

- Novelizace/náhrada existující legislativy novými předpisy

V rámci tohoto kroku budou připraveny 4 nové zákony nahrazující současnou úpravu a celá řada dalších právních předpisů. Nový zákon o odpadech již byl schválen Parlamentem ČR a nabude účinnosti k 1. 1. 1998. Věcný záměr nového zákona o vodách bude vládě předložen v průběhu roku 1998. Věcný záměr nového zákona o ochraně půdy a věcný záměr nového zákona o posuzování vlivů na životní prostředí budou dokončeny v průběhu roku 1997. Soubor prováděcích předpisů k novému zákonu o odpadech bude dokončen v roce 1997. Nová vyhláška MŽP č. 117/1997 Sb., o emisích již byla dokončena a nabyla účinnosti. Nová vyhláška MŽP o imisích nabude účinnosti počátkem roku 1998. Nové nařízení vlády o ukazatelích přípustného stupně znečištění vod již bylo vládě předloženo a mělo by nabýt účinnosti v roce 1998.

Cílem první fáze do konce roku 1999 je:

- transponovat v plném rozsahu všechny dosud chybějící právní akty ES uvedené v The Environmental Acquis do právního řádu České republiky,
- v případě existující české legislativy dosáhnout formou novel a náhrad minimálně stupně ”převážné slučitelnosti” s právními akty uvedenými v The Environmental Acquis.

Vzhledem k tomu, že ve všech případech již byly příslušné kroky zahájeny (v některých případech již dokončeny), je tento cíl reálně splnitelný.

V druhé fázi (dolaďovací), která bude probíhat v období od roku 2000 až do okamžiku vstupu ČR do Evropské unie, bude třeba:

- formou novel či náhrady stávajících českých právních předpisů dosáhnout plné transpozice všech relevantních aktů Evropských společenství,

(Již nyní je zřejmé, že nejpozději v roce 2000 bude nutno novelizovat nový zákon o odpadech včetně prováděcích předpisů a novelizovat prováděcí předpisy k zákonu o vodách a zákonu o ovzduší. Vzhledem k dosavadnímu vývoji je velmi pravděpodobné, že bude také nutno novelizovat prováděcí předpisy k zákonu o chemických látkách a přípravcích a k zákonu o nakládání s geneticky modifikovanými organismy.)

- transponovat nově vzniklé právní předpisy Evropských společenství,

(Již nyní je známo, že EK připravuje několik nových předpisů, které vstoupí v platnost v nejbližší době - např. rámcová směrnice o vodách, nová směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí, směrnice o zavedení tzv. uhlíkové daně - a podobný vývoj lze očekávat i v dalších letech.)

- reagovat na výsledky negociačního procesu.

V průběhu jednání mohou vzniknout požadavky na zahrnutí dalších prvků do českého práva životního prostředí, na případná zpřísnění, či zmírnění zákonných požadavků (v některých případech je česká legislativa přísnější než v zemích EU - např. limity pro vyhlašování regulace při smogových situacích).

II. Hodnocení dopadu

Současný stav

Dopad přístupu České republiky k EU se může projevit jednak ve zvýšení míry regulace, a tím zvýšených nárocích na státní správu, jednak ve vyvolaných investičních a neinvestičních nákladech (vícenákladech).

V současné době existuje v České republice relativně rozvinutý systém státní správy na úseku životního prostředí jak na centrální, tak okresní i místní úrovni (Ministerstvo životního prostředí a jeho územní odbory, referáty životního prostředí na okresních úřadech, Česká inspekce životního prostředí a její oblastní inspektoráty atp.). Systém státní správy pokrývá všechny oblasti životního prostředí, které jsou současnou legislativou upraveny. Zvýšené nároky na obsazení správních orgánů vyplynou z připravova-ných nových zákonů (zákon o chemických látkách a přípravcích, zákon o prevenci a likvidaci havárií, zákon o nakládání s geneticky modifikovanými organismy, budoucí právní úprava integrované prevence a omezování znečištění) a také z novelizace stávajících předpisů (zejména pokud jde o ochranu vod). Na základě stávajících znalostí lze odhadnout, že nárůst počtu státních úředníků by v oblasti životního prostředí za celou ČR činil několik set.

Specifikem České republiky jsou vysoké výdaje k ochraně životního prostředí, které jsou relativně jedny z nejvyšších na světě. Investice k ochraně životního prostředí převyšují od roku 1992 2 % HDP a od roku 1994 dokonce 2,5 % HDP. (Ve většině států, jak členů EU či OECD, tak i států s transformující se ekonomikou, se tyto výdaje pohybují mezi 1-2 % HDP). Nejvýznamnější podíl na těchto investicích, více než 80 %, mají ochrana ovzduší a ochrana vod. Lze očekávat, že po roce 1998, kdy bude v oblasti ochrany ovzduší reálně dosaženo emisních limitů srovnatelných s limity evropskými, se většina investic k ochraně životního prostředí přesune do oblasti ochrany vod. Dosavadní hrubý odhad celkových nákladů na dosažení plné shody v oblasti ochrany vod pro období 1995–2004 činí více než 100 mld. Kč; většina z těchto nákladů však vyplývá z již platné legislativy a byla by vynaložena i v případě, že by k dalším aproximačním krokům nedošlo.

Z údajů publikovaných Evropskou komisí a OECD vyplývá pro Českou republiku hrubý odhad celkových investic pro období od počátku devadesátých let k dosažení plné shody ve výši cca 1400 ECU na obyvatele, což odpovídá částce cca 500 mld. Kč. V období 1990-1996 bylo v České republice investováno na základě stávající legislativy více než 155 mld. Kč.

Lze konstatovat, že vzhledem k rozvinutému systému státní správy v oblasti životního prostředí, k dosavadní výši výdajů na ochranu životního prostředí a k současné legislativě, která tyto vysoké výdaje již dnes vyvolává, nebude dosažení plné shody z ekonomického hlediska (zvýšení počtu správních úředníků a vícenáklady) zásadním problémem. Lze si totiž jen těžko představit, že by současná právní úprava byla zrušena či že by se vyvíjela výrazně odlišně od skutečnosti Evropské unie.

Určitou míru nejistoty do uvedených úvah vnáší otázka tzv. skrytých vícenákladů (hidden costs). Nelze vyloučit, že drobná změna na první pohled nenápadného limitu by v daném termínu nemusela být řešitelná úpravami stávající technologie a mohla by v konkrétních podmínkách jednoho či několika podniků vyvolat nutnost vysokých investic. Tyto případné ”skryté vícenáklady” je třeba identifikovat před ukončením negociačního procesu.

Další postup

Ministerstvo životního prostředí připravilo zadání několika hodnotících studií, jejichž účelem je s maximální dosažitelnou mírou objektivity odhadnout očekávané náklady vyplývající ze současné legislativy a vícenáklady spojené s dosažením plné shody, kvantifikovat nároky na rozšíření výkonu státní správy a odhalit a kvantifikovat případné ”skryté vícenáklady”.

Vzhledem k tomu, že nejvyšší náklady jsou očekávány při ochraně vod, bude nejrozsáhlejší studie provedena právě v této oblasti. Zadání studie bylo připraveno ve spolupráci se Světovou bankou, která bude koordinátorem řešení, a bylo definitivně schváleno počátkem června 1997. Výsledkem studie bude nejen odhad investičních a provozních nákladů a nároků na rozšíření výkonu státní správy, ale také návrh ekonomicky optimálního postupu k dosažení úplné shody v oblasti ochrany vod. Studie by měla být dokončena do poloviny roku 1998 a rozpočet na její zhotovení činí 840 tis. USD, z čehož podíl MŽP bude cca 25 tis. USD, zbytek poskytnou v rámci bilaterální spolupráce Belgie, Dánsko a Lucembursko. Důvodem pro zadání této nákladné studie je předpoklad, že nelze v budoucnu v oblasti ochrany vod vyloučit uplatnění určitých požadavků na podporu z fondů EU a existence ekonomické studie připravené renomovanou mezinárodní institucí bude v tomto případě značnou výhodou.

Zadání méně rozsáhlých studií dopadu byla dále připravena pro oblasti rizikových faktorů (15 tis. ECU PHARE - národní program), nakládání s odpady (100 tis. ECU PHARE DISAE a 40 tis. ECU PHARE - národní program), ochrany ovzduší (20 tis. ECU PHARE - národní program), ochrany přírody (20 tis. ECU PHARE DISAE), chemické látky (30 tis. ECU PHARE - národní program) a integrovaná prevence a omezování znečištění (30 tis. ECU PHARE - národní program). O dalším financování těchto studií v rámci bilaterální spolupráce s členskými státy EU MŽP v současné době jedná.

III. INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ

Koordinátorem prací souvisejících s přípravou vstupu České republiky do Evropské unie je jedna ze čtyř sekcí ministerstva životního prostředí - sekce ekologické politiky vedená náměstkem ministra, který je zároveň členem pracovního výboru pro provádění Evropské dohody a vedoucím pracovní skupiny pro životní prostředí. Klíčovou roli v koordinaci hrají odbor zahraničních vztahů (ředitelka Alexandra Orlíková) a odbor strategií a environmentální statistiky (ředitel Jaroslav Beneš). Kromě koordinační činnosti zajišťuje sekce ekologické politiky i významnou část legislativních prací (příprava zákona o chemických látkách a přípravcích, zákona o prevenci průmyslových havárií, zákona o nakládání s geneticky modifikovanými organismy, zákona o přístupu k informacím a příprava právní úpravy integrované kontroly a prevence znečištění). Sekce ekologické politiky disponuje nejméně 12 pracovníky schopnými vést jednání v anglickém jazyce.

V ostatních sekcích ministerstva je v každém relevantním odborném útvaru alespoň jeden pracovník pověřený evropskými záležitostmi a ovládající anglický jazyk (zejména odbor ochrany ovzduší, odbor ochrany vod, odbor odpadů, odbor posuzování vlivů na životní prostředí, odbor ochrany přírody, odbor ochrany lesa a půdy, odbor geologické správy, odbor ochrany horninového prostředí, odbor pro styk s veřejností-referenční informační středisko, samostatné oddělení informatiky). Lze konstatovat, že většina odborných útvarů MŽP pracuje nejen s platnou legislativou Evropských společenství, ale také s teprve připravovanými novými směrnicemi (např. rámcová směrnice o vodách, směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí, směrnice o ”uhlíkové dani”, atp.) Určení pracovníci jsou pro nadcházející jednání jazykově i odborně připravováni. Již v roce 1996 proběhl první seminář s pracovníky DG XI, kteří vyjednávání na straně EK povedou.

MŽP již zahájilo přípravu na vyjednávání o členství v Evropské unii a vytvořilo odpovídající struktury. V rámci odboru zahraničních vztahů bude vytvořeno oddělení evropské integrace, ”europra-covištěm” je však celá sekce ekologické politiky (odbor strategií, odbor zahraničních vztahů, odbor ekonomické politiky a odbor ekologických rizik) vedená náměstkem ministra. Tím je splněno doporučení, aby pracovník pověřený koordinací evropské integrace byl přímo podřízen ministrovi.

Ing. Vladislav Bízek, CSc.,
náměstek ministra životního prostředí a ředitel sekce ekologické politiky MŽP