Program další realizace AGENDY 21

Jan Kára

Stručná charakteristika dokumentu, přijatého na 19. zvláštním zasedání Valného shromáždění OSN (New York, 21. – 25. 6. 1997)

Struktura

A – “Prohlášení o odhodlání“ (Stament of Committment)

B – “Hodnocení pokroku od UNCED“

C – “Implementace v oblastech vyžadujících naléhavé jednání“

D – “Mezinárodní institucionální uspořádání“

(A) Prohlášení o odhodlání

“Prohlášení o odhodlání“ (Statement of Committment) je vlastně preambulí přijatého dokumentu. Text prohlášení je velmi stručný – obsahuje pouze 6 odstavců a je koncipován jen jako obecné vyjádření politické vůle vlád prosazovat principy udržitelného rozvoje a spolupracovat v tomto směru. Potvrzuje význam Agendy 21 jako “základního akčního programu pro dosažení udržitelného rozvoje“ a platnost všech principů, obsažených v Deklaraci z Ria de Janeiro o životním prostředí a rozvoji, zároveň však vyjadřuje hluboké znepokojení nad tím, že “celkové trendy k udržitelnému rozvoji jsou méně příznivé než v roce 1992“. V závěru prohlášení je stanoven termín dalšího komplexního vyhodnocení realizace Agendy 21 na rok 2002.

“Prohlášení“ je výsledkem složitého jednání a maximálně redukovanou formou původně připravované “politické deklarace“, která měla obsahovat řadu konkrétnějších závazků. Skutečnost, že se deklaraci nepodařilo dohodnout, odráží do jisté míry “nekostruktivní“ atmosféru UNGASS i trvající politickou kontroverznost problematiky udržitelného rozvoje.

(B) Hodnocení pokroku od UNCED (odstavce 7 – 21)

V hodnotící části se nesmírně obtížně dospívalo ke shodě při hledání charakteristik procesu globalizace a jejích dopadů, a podobně tomu bylo i v případě hodnocení zahraničních investic, role soukromého kapitálu apod. Přesto jde o méně kontroverzní část textu, jejíž negociace byla víceméně uzavřena již v průběhu 5. zasedání Komise OSN pro udržitelný rozvoj (New York, duben 1997), kde byly dokumenty pro UNGASS připravovány. V textu (odstavec 7) byl nakonec zohledněn i návrh Běloruska, týkající se problémů “tranzitních ekonomik“, jejichž “plná integrace do světové ekonomiky je základním předpokladem jejich směřování k udržitelnému rozvoji“.

Hodnocení období od UNCED je v podstatě shrnuto v odstavci 9 s odvoláním na zprávu UNEP “Global Environ-mental Outlook“: přes určitý “pokrok v institucionální oblasti, přes nové mezinárodní dohody, zapojení veřejnosti i aktivity soukromého sektoru a přes to, že některé země snížily úroveň znečištění..., celkové trendy jsou nadále nepříznivé.“ Narůstají emise řady toxických látek, zvyšují se celkové objemy skleníkových plynů a odpadů, pokračují neudržitelné způsoby výroby a spotřeby atd.

Hodnocení naplňování principů Dekla-race z Ria a dílčích oblastí Agendy 21 je předmětem následujících odstavců. V případě finančních zdrojů (odstavec 18) se s politováním konstatuje “drastický pokles“ průměrné úrovně rozvojové pomoci z 0,34% HDP v roce 1992 na 0,27% HDP v roce 1995.

(C) Implementace v oblastech vyžadujících naléhavé jednání (odstavce 22 – 115)

Tato část závěrečného dokumentu charakterizuje situaci ve vybraných problémových okruzích, které jsou sice odvozeny od Agendy 21, které se však záměrně odchylují od její struktury. Celá část je rozdělena do tří bloků: první z nich zahrnuje témata, která jasně překračují rámec dílčích sektorových politik (“integrace ekonomických, sociálních a environmentálních cílů“, což odpovídá vžitějšímu označení “mezisektorová témata“), druhý blok je věnován “sektorovým“ (či složkovým) problémům, a konečně třetí blok je věnován “prostředkům realizace“ (means of implementation).

Preambulí k této části závěrečného dokumentu je odstavec 22, který hledá rovnováhu mezi důrazem “Severu“ (a zejména USA) na odpovědnost vlád za realizaci Agendy 21, a důrazem “Jihu“ na odpovědnost mezinárodního společenství (tj. v podstatě donorských zemí) v duchu principu “společné ale diferencované odpovědnosti“. Odstavec rovněž hovoří o “velkém novém úsilí“, které je zapotřebí zejména v “mezisektorových“ oblastech.

1. Integrace ekonomických, sociálních a environmentálních cílů

Odstavec 23 nejprve vymezuje kontext udržitelného rozvoje jako integraci ekonomických, sociálních a environmentálních cílů, a obsahuje i do poslední chvíle kontroverzní pasáž o “zásadním významu trvalého ekonomického růstu pro ekonomický a sociální rozvoj... zejména v rozvojových zemích“. Tato pasáž je “vyvážena“ spojením růstu s prosazováním demokracie, spravedlnosti, rovnosti, lidských práv a poukazem na potřebu zajistit, že prospěch z růstu musí být široce sdílen. Následující odstavec pak obsahuje mimo jiné pasáž o odpovědnosti “ekonomických sektorů“ za dopady jejich aktivit na životní prostředí a předpokládá, že všechny země do roku 2002 zpracují národní strategie udržitelného rozvoje. Ve finálním textu se nakonec neobjevila negociovaná pasáž o nutnosti dodržování úmluv ILO, za níž lze tušit tlak na prosazování vyšších pracovních standardů v rozvojových zemích.

Příznivý mezinárodní ekonomický rámec (25 – 26)

V těchto dvou odstavcích je zdůrazněna nutnost vytvářet – v reakci na proces globalizace – takové mezinárodní ekonomické prostředí, které by napomáhalo překonávat prohlubující se rozdíly v úrovní rozvoje mezi vyspělými a rozvojovými zeměmi. Je to jeden z klíčových předpokladů přechodu na dráhu udržitelného rozvoje.

Odstraňování chudoby (27)

Odstraňování chudoby je chápáno jako další základní předpoklad a vlastní “rozvojová“ komponenta udržitelného rozvoje. Aktivity v tomto směru vycházejí především z Akčního programu, přijatého na Světovém summitu pro sociální rozvoj v Kodani v roce 1995, a v intencích tohoto programu je koncipován i odstavec 21 (včetně odkazu na “iniciativu 20/20). Další odkazy jsou například na 4. světovou konferenci o ženách (Peking, 1995).

Změna vzorců spotřeby a výroby (28)

Rozsáhlý odstavec 28 zachycuje téma, které se stává stále více centrem pozornosti všech úvah o udržitelném rozvoji. Má zřetelně globální rozměr: na jedné straně se v rámci tohoto tématu připouští, že je nutné změnit “neudržitelné“ způsoby výroby a spotřeby především ve vyspělých zemích, na druhé straně je zde například vyvíjen tlak na rozvojové země ve prospěch přísnějších environmentálních standardů a internalizace environmentálních nákladů. Mezi podněty, zachycené v této části dokumentu, patří zavedení indikátorů ke sledování trendů ve vývoji vzorců spotřeby a výroby, podpora programů energetické a materiálové efektivnosti v národním i mezinárodním měřítku, a řada dalších opatření. Zdůrazněna je rovněž potřeba studia možností čtyř- a desetinásobného zvýšení produktivity zdrojů ve střednědobém a dlouhodobém časovém výhledu – myšlenka, kterou přes značný odpor prosadila EU.

Obchod a životní prostředí (29)

Páteří tohoto odstavce je – častým opakováním již poněkud devalvovaný – důraz na hledání souladu a vzájemnou podporu mezi opatřeními mezinárodní obchodní a environmentální politiky, a odpovídající apel na Světovou obchodní organizaci (WTO). Text takto zůstává v intencích již dříve dohodnutých principů. Prakticky jediným novým prvkem je pasáž o investicích, v níž se mimo jiné uvádí, že “budoucí dohody o investicích by měly vzít v úvahu cíle udržitelného rozvoje...“. Tato pasáž je obecnější podobou textu, který původně navrhovala EU a který se přímo vztahoval k mnohostranné dohodě o investicích, která je v současnosti sjednávána na půdě OECD. V odstavci se nakonec neobjevila navrhovaná formulace, požadující aby pravidla WTO respektovala opatření mezinárodní politiky životního prostředí.

Růst populace (30)

Stručný odstavec o populaci víceméně jen konstatuje význam omezení růstu populace pro udržitelný rozvoj a odvolává se na závěry Mezinárodní konference o populaci a rozvoji (Káhira, 1994).

Vztah životního prostředí a zdraví (31)

Odstavec postuluje zdraví jako jeden z klíčových předpokladů udržitelného rozvoje a poukazuje na nutnost integrace zdravotní problematiky do plánů udržitelného rozvoje na všech úrovních. Při realizaci zmíněných opatření v mezinárodním měřítku se počítá především s WHO.

Udržitelná lidská sídla (32)

Podobně jako v předchozích dvou případech je otázce udržitelného rozvoje lidských sídel – přes zdůraznění významu této problematiky pro celkovou strategii udržitelného rozvoje – věnována menší pozornost s ohledem na to, že v této oblasti existuje autonomní mechanismus mezinárodní spolupráce a politiku v této oblasti určila Konference OSN o lidských sídlech (Habitat II, Istanbul, červen 1996). Výrazná zmínka je v tomto odstavci věnována lokálním Agendám 21, plánům udržitelného rozvoje obcí, pro něž je hledána podpora z národní i mezinárodní úrovně.

2. Sektorové problémy a vybraná témata

Po obecném výčtu hlavních sektorových problémů a témat (odstavec 33) jsou dále přiblíženy prioritní oblasti zájmu.

Sladkovodní zdroje (34)

Problematika sladkovodních zdrojů patří mezi nejvýraznější priority současných debat o udržitelném rozvoji. Přijatý dokument v odstavci 33 uvádí řadu opatření ke zlepšení bilance sladkovodních zdrojů, resp. zlepšení přístupu k těmto zdrojům hospodaření s nimi (integrovaný management). Dále specifikuje hlavní oblasti mezinárodní spolupráce v tomto směru (tranfer technologií, financování programů apod.). V dohodnutém textu tohoto odstavce se poněkud ztrácí původně ucelená iniciativa EU, prezentovaná pod názvem “Voda pro udržitelným rozvoj“, a hovoří se pouze o “dialogu“ na téma “strategický přístup k realizaci všech aspektů uržitelného využívání sladkovodních zdrojů“, který by měl být zahájen na 6. zasedání CSD v roce 1998.

Oceány a moře (35)

Prostředí moří a oceánů, a využívání jejich zdrojů, je významným prvkem globální strategie udržitelného rozvoje (velmi citlivá je např. otázka rybolovu). Přijatý text se pohybuje v podstatě v intencích existující Úmluvy OSN o mořském právu.

Lesy (36 – 41)

Pasáž o lesích patřila mezi nejkontroverznější a nejostřeji sledované otázky UNGASS. Východiskem této pasáže je zpráva Mezivládního panelu o lesích (IPF). Mezi navrhovaná opatření patří například zpracování národních lesnických programů či prohloubení mezinárodní spolupráce. Hlavním problémem byla otázka přípravy globální úmluvy o lesích: zahájení jednání o úmluvě prosazovala EU (podporovaná asociovanými zeměmi), nejvíce se bránily USA. Výsledný kompromisní text počítá s pokračováním dialogu započatého v rámci IPF na půdě nově ustaveného Mezivládního fóra o lesích. Zpráva tohoto orgánu pro CSD bude připravena v roce 1999 a na jejím základě se rozhodne o případných dalších krocích směrem k úmluvě. Proces přípravy úmluvy o lesích tak byl ke značné nelibosti EU přinejmenším přibržděn. Zajímavým aspektem byl rozhodný odpor mnoha nevládních organizací proti myšlence úmluvy.

Energie (42 – 46)

Energie nemá v rámci Agendy 21 “svojí“ kapitolu; význam tohoto sektoru pro udržitelný rozvoj je však považován za kardinální. Spolu s uznáním nutnosti zvýšení spotřeby energie v rozvojových zemích se v této pasáži volá po úsporách energie a zvýšení energetické efektivnosti, po využívání obnovitelných zdrojů energie apod. K prosazení těchto záměrů měla směřovat “Společná strategie pro budoucí udržitelnou energetiku“ (sustainable energy future) v rámci aktivit CSD. Šlo opět o iniciativu EU, která byla oslabována jak ze strany G-77, tak ze strany USA; s odkazem na potřebu dlouhodobější přípravy se iniciativu EU nakonec podařilo odsunout na 9. zasedání CSD v roce 2001. Slibným náznakem (přes značné oslabení v průběhu dohadování) je pasáž, vyzývající k postupnému promítnutí environmentálních nákladů do cen energie, a o nutnosti odbourání dotací energie.

Doprava (47)

Rovněž toto prominentní téma nemá samostatnou kapitolu v Agendě 21. Z navrhovaných opatření byl silně oponován (opět ze strany USA, ale i Kanady, Austrálie, Ruska či Japonska) návrh EU na mezinárodní zavedení daně na letecké palivo či myšlenka sjednání mezinárodní úmluvy, která by zajistila ukončení výroby a používání olovnatého benzínu. Ve výsledném textu se tyto návrhy pak objevily již ve značně oslabené a prakticky “neškodné“ podobě.

Ovzduší (48 – 56)

Problematika ovzduší je v dokumentu zachycena ve dvou aspektech: změně klimatu a ozónové vrstvě Země. Ostře byla sledována především změna klimatu, která se do značné míry stala hlavním tématem UNGASS. EU v duchu své nedávné dohody přišla na UNGASS s návrhem, aby byl v textu obsažen závazek 15% omezení emisí skleníkových plynů do roku 2010 ve srovnání s rokem 1990 (pro vyspělé země). Alternativní text skupiny malých ostrovních států požadoval dokonce ještě radikálnější cíle, USA a některé další země naopak ostře odmítly předjímání závazků, které mají být přijaty později, a prosazovaly pouze obecnou formulaci. Po složitých jednáních byla nakonec v podstatě odmítnuta snaha deklarovat na UNGASS závazky, o kterých bude jednat třetí konference stran Rámcové úmluvy o změně klimatu, která se v závěru roku 1997 sejde v japonském Kyoto.

Chemikálie, odpady a radioaktivní odpady (57 – 61)

Těmto tématům byla věnována velká pozornost a jejich postavení v rámci celého závěrečného dokumentu bylo v průběhu negociací posíleno: každému z nich je věnována nyní samostatná pasáž. Oblast toxických chemikálií a odpadů je řešena v podstatě pomocí odkazů na příslušné mezinárodní mechanismy a úmluvy (Mezivládní fórum chemické bezpečnosti, Basilejská úmluva apod.), v oblasti radioaktivních odpadů byla velmi složitě hledána formulace, která by vyjádřila obavy některých států (například Korea) z přesunů a ukládání radioaktivního odpadu v blízkosti jejich hranic. Přijatý text hovoří mimo jiné o “všemožném úsilí mezinárodního společenství zakázat vývoz radioaktivních odpadů do zemí, které nemají odpovídající zařízení na jeho zpracování či uskladnění“.

Půda a udržitelné zemědělství (62 – 63)

Pasáž poukazuje na široké implikace zemědělské výroby a způsobů zacházení s půdou pro udržitelný rozvoj. Vlády jsou zde mimo jiné vyzývány k formulování politik udržitelného zemědělství a komplexních politik rozvoje venkova. V oblasti zabezpečení a bezpečnosti potravin se text odvolává na výsledky Světového potravinového summitu (Řím, 1996). Navrhovaná pasáž, vyzývající WTO k pokračování v úsilí liberalizovat obchod se zemědělskými výrobky a v boji proti dotacím zemědělské produkce, se ve výsledném textu neobjevila.

Dezertifikace a sucho (64 – 65)

Stručný text těchto dvou odstavců především zdůrazňuje význam Úmluvy OSN o boji proti dezertifikaci, která vstoupila v platnost v říjnu 1996, a jejíž první konference smluvních stran se uskuteční v Římě v září 1997. Dále jsou specifikovány hlavní předpoklad a mechanismy realizace úmluvy (na prvním místě dostatečné finanční zdroje).

Biodiverzita (66)

Pasáž o biodiverzitě zůstává v intencích jednání, která probíhají v rámci Úmluvy o biodiverzitě; vyzývá mimo jiné i k urychlenému dokončení Protokolu o biologické bezpečnosti.

Udržitelný cestovní ruch (67 – 70)

Pasáž vyzdvihuje význam turistického průmyslu (který je “jedním z největších a nejrychleji rostoucích průmyslových oborů současného světa“) pro udržitelný rozvoj a volá, mimo jiné, po přijetí mezinárodního pracovního progamu pro udržitelný turismus (SCD ve spolupráci se Světovou turistickou organizací a dalšími agenciemi).

Malé ostrovní rozvojové státy (71 – 72)

Specifické problematice malých ostrovních rozvojových států jsou věnovány dva odstavce. V jejich rámci jde především o snahu posílit závazky ve vztahu k realizaci Akčního plánu, přijatého na Konferenci OSN o udržitelném rozvoji malých ostrovních rozvojových států (Barbados, 1995).

Přírodní katastrofy (73 – 75)

Dohodnutý text o přírodních katastrofách navazuje na Světovou konferenci o omezování přírodních katastrof (Jokoha-ma, 1994). Zahrnuje i Běloruskem navrženou (a po korekcích přijatou) pasáž o “technologických a dalších katastrofách s negativním dopadem na životní prostředí“.

3. Prostředky realizace

Finanční zdroje a mechanismy (76 – 87)

Jde o oblast, k níž se nejvíce upírá pozornost a která je jednoznačně kritickým místem celkového úsilí o prosazení principů udržitelného rozvoje. Text, který po složitých negociacích doznal proti původnímu návrhu výrazných změn, vyzývá především k naplnění finančních závazků z Ria de Janeiro a k poskytnutí “nových a dodatečných finančních zdrojů“. Zdůrazňuje význam oficiální rozvojové pomoci zejména pro nejméně rozvinuté země (v kontrastu ke stále častějším poukazům na roli soukromých zdrojů), mezinárodních finančních institucí a GEF (Global Environmental Facility) při prosazování principů udržitelného rozvoje. Specificky je vyzdvižen problém odbourávání dluhů, které jsou překážkou rozvojových zemí na cestě k udržitelnému rozvoji. Pozornost se však dostává i otázce odbourávání dotací a dalším formám mobilizace “domácích“ zdrojů pro udržitelný rozvoj, včetně “rozšířeného využívání ekonomických nástrojů“ a mezinárodní výměně zkušeností v této oblasti. Jen opatrně – a aniž by byly konkrétně pojmenovány – jsou zmíněny “inovativní finanční mechanismy“, což odráží dosavadní neujasněnost této problematiky (například mezinárodně obchodovatelných emisních povolení).

Transfer ekologicky vhodných technologií (88 – 97)

Deset odstavců přijatého dokumentu, které jsou věnovány důležité otázce transferu technologií, neznamená žádný výrazný posun. Pokrok v této oblasti je přes řadu iniciativ a aktivit mezinárodních organizací velmi nevýrazný – již proto, že role vlád je zde limitována soukromým vlastnictvím většiny technologií. Důraz je proto mimo jiné kladen na výsledky veřejně financovaného výzkumu a na vytváření podmínek pro soukromé investice s technologickými prvky. V souvislosti s transferem technologií je vyzdvižena role některých mezinárodních organizací či agencií OSN (např. UNIDO, UNCTAD, UNEP, regionální ekonomické komise).

Budování kapacit (98 – 100)

V pasáži o budování kapacit je zdůrazněna role UNDP a zejména jeho programu “Capacity 21“, který je orientován na pomoc rozvojovým zemím při rozvíjení národních strategií udržitelného rozvoje. Zmíněn je i význam spolupráce “Jih – Jih“, tato spolupráce by měla být podpořena mimo jiné i “triangulárními“ mechanismy.

Věda (101 – 104)

Čtyři stručné odstavce věnované vědě nepřinášejí nové podněty a zůstávají v intencích dalších obdobných textů: spíše stvrzují než rozšiřují uznávanou roli vědy (a vědecké spolupráce) při prosazování udržitelného rozvoje. Zvláštní zmínka je věnována potřebám “přechodových ekonomik“.

Vzdělávání a vědomí (105 – 106)

Oblast vzdělávání a “posilování vědomí“ byla dosud v kontextu následných aktivit UNCED poněkud podceňována. Pasáž obsahuje řadu doporučení, jak tento trend změnit: hovoří se zde o “reorientaci vzdělávání“ ve prospěch udržitelného rozvoje, o přípravě “vzdělávacích plánů v oblasti udržitelného rozvoje“, o zahrnutí širokého spektra účastníků tohoto procesu, a o odpovídající podpoře univerzit a akademických institucí.

Mezinárodní právní nástroje a Deklarace z Ria (107 – 110)

Text těchto odstavců obecně směřuje především k prosazování větší koordinace při rozvíjení a realizaci jednotlivých úmluv. Otázka environmentálních úmluv je spojována s přístupem k informacím, participací veřejnosti a “environmentální demokracií“. Nehovoří však o žádné nové úmluvě v oblasti životního prostředí a udržitelůného rozvoje. Realizace principů, obsažených v Deklaraci z Ria, by mělo být předmětem pravidelného posuzování na půdě CSD.

Informace a nástroje měření pokroku (111 – 115)

Přijatý text zdůrazňuje potřebu odpovídajících informací pro přijímání rozhodnutí týkajících se udržitelného rozvoje. Je třeba také podporovat šíření těchto informací. Zdůrazněna je role hodnocení vlivů na životní prostředí (EIA) a národních zpráv o realizaci Agendy 21, vyzdvižen je i pracovní program CSD týkající se indikátorů udržitelného rozvoje. V roce 2000 by podle něj měl být na bázi dobrovolnosti ve vybraných zemích zaveden systém agregovaných indikátorů. Negociacemi ovšem “neprošla“ pasáž o dobrovolných mezinárodních “prověrkách“ indikátorů ve vybraných zemích.

(D) Mezinárodní institucionální uspořádání (odstavce 116 – 137)

Podlední část dokumentu je věnována tradičně citlivým institucionálním otázkám. Pracně dohodnutý text zdůrazňuje především roli samotné CSD a rovněž roli UNEP, vyzývá k efektivnějším mechanismům koordinace mezi orgány a organizacemi systému OSN (specificky jsou jmenovány pouze UNDP, UNCTAD, WTO a Světová banka), zapojenými do realizace Agendy 21, a předpokládá další systematické vyhodnocení realizace Agendy 21 v roce 2002. Přílohou dokumentu je i plán práce CSD na další 4 roky.