Přístup k informacím o životním prostředí v České republice

Utajování informací o životním prostředí (ŽP) před veřejnosti bylo do roku 1989 v Československu běžnou praxí, neboť tato země patřila se svou vysokou koncentrací polutantů v ovzduší a v řekách a zdevastovanou severočeskou krajinou k jedné z nejvíce postižených v Evropě. Tato skutečnost se neslučovala s obrazem Československa jako vyspělé socialistické země. S nástupem demokratického režimu se životní prostředí v Československu stalo pro obyvatelstvo, především z postižených oblastí, velmi sledovaným předmětem zájmu a informace o jeho stavu se postupně dostávají do povědomí veřejnosti.
Průzkumy veřejného mínění sice po třech letech od politických změn zaznamenaly přesun zařazení životního prostředí z prvních míst v žebříčku priorit obyvatelstva na nižší příčky a s tím související pokles poptávky po environmentálních informacích, to však lze přisoudit (vedle zájmu o „žhavější“ témata jako je např. nárůst kriminality a sociálních problémů) také tomu, že se o životním prostředí začalo psát běžně v tisku a stát informuje veřejnost o stavu životního prostředí v pravidelných zprávách. Např. od roku 1990 je Českým ekologickým ústavem vydávána „Ročenka životního prostředí“ a od roku 1993 je na základě usnesení vlády na Ministerstvu životního prostředí (MŽP) připravována „Zpráva o stavu životního prostředí v České republice“, která se každoročně předkládá vládě ke schválení.
Několik let MŽP vydává publikace o životním prostředí v jednotlivých regionech (oblastech působnosti územních odborů MŽP). Tyto i další dokumenty jsou přístupné nejen v tištěné podobě, ale také na domovské stránce MŽP na Internetu (http://www.env.cz). Je to např. přehled zákonů o životním prostředí a mezinárodních smluv podepsa ných Českou republikou, informace o výběrových řízeních vypisovaných pro odbornou základnu MŽP nebo pro environmentálně zaměřené nevládní neziskové organizace. K dispozici jsou také informace o stavu znečištění ovzduší, ekologicky šetrných výrobcích, EMAS nebo resortní koncepce environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy, apod.
V roce 1995 přijala vláda „Státní politiku životního prostředí“, v níž je uvedena zvláštní kapitola „Informační opatření“, s příslušnými termíny pro jejich realizaci. Česká republika se zde zavazuje např. k podpoře ekologického vzdělávání a osvěty, zejména na nižších stupních škol a v hromadných sdělovacích prostředcích a dále k zajištění přístupu veřejnosti k srozumitelně interpretovaným informacím o stavu ŽP.
MŽP tyto závazky postupně naplňovalo, ale ze strany nevládních neziskových organizací byl vykonáván velký tlak, aby se Česká republika přizpůsobila standardu zemí Evropské unie (EU), které mají přístup k informacím o životním prostředí zajištěn zvláštním zákonem. Kampaň environmentálně zaměřených nevládních organizací vyvrcholila při návštěvě komisařky EU pro životní prostředí, jadernou bezpečnost a civilní ochranu, paní Ritt Bjerregaardové v dubnu roku 1997. Komisařka jejich požadavky veřejně podpořila a doporučila vedení MŽP, aby urychlilo harmonizaci legislativy České republiky s EU v oblasti životního prostředí.
Základní předlohou, z níž země Evropské unie v této oblasti vycházejí, je směrnice Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC „O volném přístupu k informacím o životním prostředí“. Směrnice uložila členským státům EU do dvou let (tedy do roku 1992) vytvořit nebo přizpůsobit národní legislativu v souladu s citovanou směrnicí.
Tento požadavek je samozřejmě kladen i na nové členské země i země asociované k EU, kterou je od roku 1996 i Česká republika. V době návštěvy paní Bjerregaardové byla již v plném proudu příprava dalšího mezinárodního dokumentu, k němuž se naše republika přihlásila, úmluvy Evropské hospodářské komise (EHK) při OSN, o přístupu k informacím a účasti veřejnosti na záležitostech životního prostředí.

Úprava české legislativy

V dubnu roku 1997 dalo vedení MŽP pokyn odboru strategií k přípravě věcného záměru českého zákona o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, který by byl v souladu s požadavky kladenými na Českou republiku v souvislostí s asociací k Evropské unii. Zákon musí vycházet ze Směrnice Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC. Tím byly určeny hranice zadání pro přípravu věcného záměru:
• problematika environmentálních informací bude řešena zvlášť, nezávisle na obecném zákonu o informacích, jehož příprava se již v té době rozbíhala (Ministerstvo kultury),
• s přípravou zákona se nebude čekat na dokončení úmluvy EHK při OSN.
MŽP pověřilo přípravou legislativního záměru pracovní tým vedený JUDr. Evou Kružíkovou z Ústavu pro ekopolitiku. V pracovním týmu byli vedle environmentálních právníků také zástupci státní správy (na úrovni centrálních institucí, územních odborů MŽP a referátů životního prostředí okresních úřadů), Českého statistického úřadu, zástupci nevládních organizací i průmyslu.
Teze legislativního záměru zákona, navržené pracovním týmem, byly rozeslány na víc než 100 adres a byly postupně projednávány na dvou veřejných seminářích. Vzhledem k široké škále zastoupených názorů probíhaly semináře velice bouřlivě a vzešla z nich řada podnětů pro úpravu tezí. Vedle toho pracovní tým obdržel asi 40 písemných připomínek, z nichž asi třetina byla od průmyslových podniků. Tato forma veřejného projednávání tezí zákona byla zvolena vzhledem k jeho navrhovanému obsahu. Pravděpodobně to byla doposud první zákonná norma v České republice veřejně projednávaná.
Návrh věcného záměru byl v říjnu schválen poradou vedení a v prosinci 1997 bylo ukončeno meziresortní připomínkové řízení po němž měla následovat příprava paragrafované podoby zákona.
Souběžně s přípravou vládního návrhu předložila skupina poslanců v roce 1997 svůj vlastní návrh zákona „O právu na informace“. Poslanecký návrh v paragrafovaném znění zpracoval JUDr. Petr Kužvart, nezávi slý právník ze Sdružení pro ekologické právo.
Vzhledem k tomu, že poslanecký návrh byl předložen již v paragrafovaném znění a byla naděje, že zákon bude přijat do konce funkčního období poslanecké sněmovny před předčasnými volbami, rozhodlo vedení MŽP, že podpoří poslanecký návrh a některé své požadavky uplatní formou pozměňovacích návrhů. Zákon „O právu na informace o životním prostředí“ byl pod č. 123/1998 Sb. schválen dne 13. května a platí od 1. července 1998.

Úmluva EHK při OSN

Jedním z hlavních dokumentů, které byly předmětem jednání čtvrté ministerské konference „Životní prostředí pro Evropu“ (23. – 25. června 1998) v dánském Aarhusu byla úmluva, připravená pracovní skupinou ustavenou Výborem pro ekologickou politiku Evropské hospodářské komise OSN, „O přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí“ (v originále: Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters).
Myšlenka upravit účast veřejnosti při environmentálním rozhodování mezinárodní úmluvou vznikla na třetí konferenci ministrů životního prostředí v roce 1995 v Sofii. Sofijská konference schválila dokument „Program životního prostředí pro Evropu“, v němž je na předním místě výzva k zajištění přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí. Tzv. Aarhuská úmluva byla připravována od června 1996 do března 1998 celkem na deseti jednáních vedených panem Kakebeekem (Nizozemí), při průměrné účasti 35 vládních delegací zemí západní střední a východní Evropy, včetně zemi bývalého SSSR a 5 nevládních delegací. Z posledně jmenovaných byly vždy nejaktivnější a nejpočetnější Koalice nevládních organizací a Regionální environmentální centrum pro střední a východní Evropu.
Za Českou republiku se většiny jednání účastnila autorka tohoto příspěvku. Česká republika odevzdala několik oficiálních písemných stanovisek a řadu aktuálních připomínek. V průběhu přípravy úmluvy byl text v různých stádiích rozpracování přeložen do češtiny, aby mohl být využit k veřejné diskusi (zveřejnění na domovské stránce MŽP Internetu a ve Zpravodaji MŽP). Zelený Kruh, jedno z kontaktních míst nevládních neziskových organizací, uspořádal k připravované úmluvě na půdě MŽP veřejnou diskusi.
Úmluva rozpracovává směrnici Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC „O volném přístupu k informacím o životním prostředí“ a především ji rozšiřuje o následující aspekty:
• účast veřejnosti v rozhodování o záležitostech životního prostředí (účast při řízeních týkajících se environmentálního rozhodování v orgánech veřejné správy),
• právo veřejnosti na přiměřeně rychlé a účinné soudní vyřízení stížností vztahujících se k úmluvě,
• setkávání signatářů úmluvy, na nichž budou sledovat zavádění úmluvy a její plnění v jednotlivých zemích, vyměňovat si zkušenosti a připravovat protokoly k úmluvě, zavazující strany k vypracování zpráv a hlášení o konkrétních aktuálních otázkách, týkajících se životního prostředí.

Zákon o právu na informace o životním prostředí

Zákon č, 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, je zveřejněn ve Sbírce zákonů. Obsahuje podrobné vymezení pojmů, tj. výčet toho, co se rozumí pod pojmem informace o životním prostředí a definici orgánů, které informace mají poskytovat. V dalších paragrafech je popsán proces podávání žádosti, včetně závazných termínů, formy a postupu při chybném podání žádosti. V souladu se směrnicí 90/313/EEC je v zákonu vymezen okruh předpisů a okolností, za nichž se žádosti o informace nevyhoví. Ve všech ostatních případech je příslušný orgán informaci povinen poskytnout. Následující paragrafy popisují podmínky zpřístupňování informací, včetně ceny. Informace se zpřístupňují zpravidla bezplatně, uhrazují se náklady spojené s pořízením kopií a odesláním informace.
Zákon ukládá vládě jedenkrát za rok schválit zprávu o stavu životního prostředí a předložit ji k projednání Parlamentu. Dále zákon ukládá Ministerstvu životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy podporovat osvětu, výchovu a vzdělávání široké veřejnosti v oblasti ochrany životního prostředí. Tyto paragrafy jsou již v souladu s některými z požadavků citované Aarhuské úmluvy.
V závěru zákona je uveden seznam zvláštních právních předpisů, které též upravují poskytování informací a konstatuje se, že zmíněné předpisy nemohou omezit rozsah poskytování informací stanovených tímto zákonem.
První zkušenosti s takto zaměřenou právní normou, v naší legislativě zatím ojedinělou, ukazují, že bude nutno obsah některých paragrafů zpřesnit. Týká se to především úplaty za časově náročnější vyhledávání informací nebo za přípravu komplexnějších informací (např. pořízení časových řad) apod. Kromě zpětné vazby na základě nabytých zkušeností s používáním zákona, lze předpokládat jeho případnou revizi i v souvislosti s očekávanou ratifikací Aarhuské úmluvy Českou republikou: zákon č.123/1998 Sb. plně respektuje úmluvu vzhledem k přístupu k informacím, v dalších dvou oblastech („pilířích“ úmluvy), tj. přístupu veřejnosti k rozhodování a právní ochraně bude muset být podroben právní expertize a případně novelizován.
Přes některé nedostatky tento zákon znamená určitý průlom do zákonodárství ČR v životním prostředí a plnou harmonizaci se současnými požadavky EU a díky poslanecké iniciativě v minulém volebním období se zkušenosti s jeho fungováním mohou sbírat již nyní.

Utajování informací o životním prostředí (ŽP) před veřejnosti bylo do roku 1989 v Československu běžnou praxí, neboť tato země patřila se svou vysokou koncentrací polutantů v ovzduší a v řekách a zdevastovanou severočeskou krajinou k jedné z nejvíce postižených v Evropě. Tato skutečnost se neslučovala s obrazem Československa jako vyspělé socialistické země. S nástupem demokratického režimu se životní prostředí v Československu stalo pro obyvatelstvo, především z postižených oblastí, velmi sledovaným předmětem zájmu a informace o jeho stavu se postupně dostávají do povědomí veřejnosti.
Průzkumy veřejného mínění sice po třech letech od politických změn zaznamenaly přesun zařazení životního prostředí z prvních míst v žebříčku priorit obyvatelstva na nižší příčky a s tím související pokles poptávky po environmentálních informacích, to však lze přisoudit (vedle zájmu o „žhavější“ témata jako je např. nárůst kriminality a sociálních problémů) také tomu, že se o životním prostředí začalo psát běžně v tisku a stát informuje veřejnost o stavu životního prostředí v pravidelných zprávách. Např. od roku 1990 je Českým ekologickým ústavem vydávána „Ročenka životního prostředí“ a od roku 1993 je na základě usnesení vlády na Ministerstvu životního prostředí (MŽP) připravována „Zpráva o stavu životního prostředí v České republice“, která se každoročně předkládá vládě ke schválení.
Několik let MŽP vydává publikace o životním prostředí v jednotlivých regionech (oblastech působnosti územních odborů MŽP). Tyto i další dokumenty jsou přístupné nejen v tištěné podobě, ale také na domovské stránce MŽP na Internetu (http://www.env.cz). Je to např. přehled zákonů o životním prostředí a mezinárodních smluv podepsaných Českou republikou, informace o výběrových řízeních vypisovaných pro odbornou základnu MŽP nebo pro environmentálně zaměřené nevládní neziskové organizace. K dispozici jsou také informace o stavu znečištění ovzduší, ekologicky šetrných výrobcích, EMAS nebo resortní koncepce environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy, apod.
V roce 1995 přijala vláda „Státní politiku životního prostředí“, v níž je uvedena zvláštní kapitola „Informační opatření“, s příslušnými termíny pro jejich realizaci. Česká republika se zde zavazuje např. k podpoře ekologického vzdělávání a osvěty, zejména na nižších stupních škol a v hromadných sdělovacích prostředcích a dále k zajištění přístupu veřejnosti k srozumitelně interpretovaným informacím o stavu ŽP.
MŽP tyto závazky postupně naplňovalo, ale ze strany nevládních neziskových organizací byl vykonáván velký tlak, aby se Česká republika přizpůsobila standardu zemí Evropské unie (EU), které mají přístup k informacím o životním prostředí zajištěn zvláštním zákonem. K ampaň environmentálně zaměřených nevládních organizací vyvrcholila při návštěvě komisařky EU pro životní prostředí, jadernou bezpečnost a civilní ochranu, paní Ritt Bjerregaardové v dubnu roku 1997. Komisařka jejich požadavky veřejně podpořila a doporučila vedení MŽP, aby urychlilo harmonizaci legislativy České republiky s EU v oblasti životního prostředí.
Základní předlohou, z níž země Evropské unie v této oblasti vycházejí, je směrnice Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC „O volném přístupu k informacím o životním prostředí“. Směrnice uložila členským státům EU do dvou let (tedy do roku 1992) vytvořit nebo přizpůsobit národní legislativu v souladu s citovanou směrnicí.
Tento požadavek je samozřejmě kladen i na nové členské země i země asociované k EU, kterou je od roku 1996 i Česká republika. V době návštěvy paní Bjerregaardové byla již v plném proudu příprava dalšího mezinárodního dokumentu, k němuž se naše republika přihlásila, úmluvy Evropské hospodářské komise (EHK) při OSN, o přístupu k informacím a účasti veřejnosti na záležitostech životního prostředí.

Úprava české legislativy

V dubnu roku 1997 dalo vedení MŽP pokyn odboru strategií k přípravě věcného záměru českého zákona o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, který by byl v souladu s požadavky kladenými na Českou republiku v souvislostí s asociací k Evropské unii. Zákon musí vycházet ze Směrnice Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC. Tím byly určeny hranice zadání pro přípravu věcného záměru:
• problematika environmentálních informací bude řešena zvlášť, nezávisle na obecném zákonu o informacích, jehož příprava se již v té době rozbíhala (Ministerstvo kultury),
• s přípravou zákona se nebude čekat na dokončení úmluvy EHK při OSN.
MŽP pověřilo přípravou legislativního záměru pracovní tým vedený JUDr. Evou Kružíkovou z Ústavu pro ekopolitiku. V pracovním týmu byli vedle environmentálních právníků také zástupci státní správy (na úrovni centrálních institucí, územních odborů MŽP a referátů životního prostředí okresních úřadů), Českého statistického úřadu, zástupci nevládních organizací i průmyslu.
Teze legislativního záměru zákona, navržené pracovním týmem, byly rozeslány na víc než 100 adres a byly postupně projednávány na dvou veřejných seminářích. Vzhledem k široké škále zastoupených názorů probíhaly semináře velice bouřlivě a vzešla z nich řada podnětů pro úpravu tezí. Vedle toho pracovní tým obdržel asi 40 písemných připomínek, z nichž asi třetina byla od průmyslových podniků. Tato forma veřejného projednávání tezí zákona byla zvolena vzhledem k jeho navrhovanému obsahu. Pravděpodobně to byla doposud první zákonná norma v České republice veřejně projednávaná.
Návrh věcného záměru byl v říjnu schválen poradou vedení a v prosinci 1997 bylo ukončeno meziresortní připomínkové řízení po němž měla následovat příprava paragrafované podoby zákona.
Souběžně s přípravou vládního návrhu předložila skupina poslanců v roce 1997 svůj vlastní návrh zákona „O právu na informace“. Poslanecký návrh v paragrafovaném znění zpracoval JUDr. Petr Kužvart, nezávislý právník ze Sdružení pro ekologické právo.
Vzhledem k tomu, že poslanecký návrh byl předložen již v paragrafovaném znění a byla naděje, že zákon bude přijat do konce funkčního období poslanecké sněmovny před předčasnými volbami, rozhodlo vedení MŽP, že podpoří poslanecký návrh a některé své požadavky uplatní formou pozměňovacích návrhů. Zákon „O právu na informace o životním prostředí“ byl pod č. 123/1998 Sb. schválen dne 13. května a platí od 1. července 1998.

Úmluva EHK při OSN

Jedním z hlavních dokumentů, které byly předmětem jednání čtvrté ministerské konference „Životní prostředí pro Evropu“ (23. – 25. června 1998) v dánském Aarhusu byla úmluva, připravená pracovní skupinou ustavenou Výborem pro ekologickou politiku Evropské hospodářské komise OSN, „O přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí“ (v originále: Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters).
Myšlenka upravit účast veřejnosti při environmentálním rozhodování mezinárodní úmluvou vznikla na třetí konferenci ministrů životního prostředí v roce 1995 v Sofii. Sofijská konference schválila dokument „Program životního prostředí pro Evropu“, v němž je na předním místě výzva k zajištění přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí. Tzv. Aarhuská úmluva byla připravována od června 1996 do března 1998 celkem na deseti jednáních vedených panem Kakebeekem (Nizozemí), při průměrné účasti 35 vládních delegací zemí západní střední a východní Evropy, včetně zemi bývalého SSSR a 5 nevládních delegací. Z posledně jmenovaných byly vždy nejaktivnější a nejpočetnější Koalice nevládních organizací a Regionální environmentální centrum pro střední a východní Evropu.
Za Českou republiku se většiny jednání účastnila autorka tohoto příspěvku. Česká republika odevzdala několik oficiálních písemných stanovisek a řadu aktuálních připomínek. V průběhu přípravy úmluvy byl text v různých stádiích rozpracování přeložen do češtiny, aby mohl být využit k veřejné diskusi (zveřejnění na domovské stránce MŽP Internetu a ve Zpravodaji MŽP). Zelený Kruh, jedno z kontaktních míst nevládních neziskových organizací, uspořádal k připravované úmluvě na půdě MŽP veřejnou diskusi.
Úmluva rozpracovává směrnici Rady Evropského společenství č. 90/313/EEC „O volném přístupu k informacím o životním prostředí“ a především ji rozšiřuje o následující aspekty:
• účast veřejnosti v rozhodování o záležitostech životního prostředí (účast při řízeních týkajících se environmentálního rozhodování v orgánech veřejné správy),
• právo veřejnosti na přiměřeně rychlé a účinné soudní vyřízení stížností vztahujících se k úmluvě,
• setkávání signatářů úmluvy, na nichž budou sledovat zavádění úmluvy a její plnění v jednotlivých zemích, vyměňovat si zkušenosti a připravovat protokoly k úmluvě, zavazující strany k vypracování zpráv a hlášení o konkrétních aktuálních otázkách, týkajících se životního prostředí.

Zákon o právu na informace o životním prostředí

Zákon č, 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, je zveřejněn ve Sbírce zákonů. Obsahuje podrobné vymezení pojmů, tj. výčet toho, co se rozumí pod pojmem informace o životním prostředí a definici orgánů, které informace mají poskytovat. V dalších paragrafech je popsán proces podávání žádosti, včetně závazných termínů, formy a postupu při chybném podání žádosti. V souladu se směrnicí 90/313/EEC je v zákonu vymezen okruh předpisů a okolností, za nichž se žádosti o informace nevyhoví. Ve všech ostatních případech je příslušný orgán informaci povinen poskytnout. Následující paragrafy popisují podmínky zpřístupňování informací, včetně ceny. Informace se zpřístupňují zpravidla bezplatně, uhrazují se náklady spojené s pořízením kopií a odesláním informace.
Zákon ukládá vládě jedenkrát za rok schválit zprávu o stavu životního prostředí a předložit ji k projednání Parlamentu. Dále zákon ukládá Ministerstvu životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy podporovat osvětu, výchovu a vzdělávání široké veřejnosti v oblasti ochrany životního prostředí. Tyto paragrafy jsou již v souladu s některými z požadavků citované Aarhuské úmluvy.
V závěru zákona je uveden seznam zvláštních právních předpisů, které též upravují poskytování informací a konstatuje se, že zmíněné předpisy nemohou omezit rozsah poskytování informací stanovených tímto zákonem.
První zkušenosti s takto zaměřenou právní normou, v naší legislativě zatím ojedinělou, ukazují, že bude nutno obsah některých paragrafů zpřesnit. Týká se to především úplaty za časově náročnější vyhledávání informací nebo za přípravu komplexnějších informací (např. pořízení časových řad) apod. Kromě zpětné vazby na základě nabytých zkušeností s používáním zákona, lze předpokládat jeho případnou revizi i v souvislosti s očekávanou ratifikací Aarhuské úmluvy Českou republikou: zákon č.123/1998 Sb. plně respektuje úmluvu vzhledem k přístupu k informacím, v dalších dvou oblastech („pilířích“ úmluvy), tj. přístupu veřejnosti k rozh odování a právní ochraně bude muset být podroben právní expertize a případně novelizován.
Přes některé nedostatky tento zákon znamená určitý průlom do zákonodárství ČR v životním prostředí a plnou harmonizaci se současnými požadavky EU a díky poslanecké iniciativě v minulém volebním období se zkušenosti s jeho fungováním mohou sbírat již nyní.