22.
Sdělení

sekretariátu rozkladové komise o některých správních rozhodnutích ministra životního prostředí

č. 6/1999

Otázka škodlivosti protiprávního jednání

Nepřevoditelnost souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady

k § 5 odst. 5 a § 39 odst. 3 písm. b) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech

I. Možnost sankcionovat určité jednání nelze podmínit jeho škodlivostí, jejíž posouzení by se ponechávalo na volné úvaze správního orgánu. Škodlivost je dána již protiprávností příslušného jednání.

II. Souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady podle ustanovení § 5 odst. 5 zákona o odpadech je smluvně nepřevoditelný. Dojde-li proto k přechodu nebo převodu práv a povinností k příslušnému objektu ze subjektu, jemuž byl souhlas udělen, na subjekt jiný, musí posledně jmenovaný požádat o nový souhlas.

(Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 7. 7. 1999, č.j. M/100290/99, SRK/317/P-822/99)

Dne 24. 4. 1998 provedla Česká inspekce životního prostředí (dále jen “inspekce”) kontrolu nakládání s odpady u společnosti s r.o. (dále jen “společnost”). V protokolu uvedla, že produkované odpady včetně nebezpečných jsou tříděny, odděleně shromažďovány a předávány k využití nebo zneškodnění oprávněným firmám. Evidence byla rovněž vedena. Nebyl však předložen souhlas okresního úřadu k nakládání s nebezpečnými odpady. Zástupce společnosti předložil pouze souhlas pro předchozího provozovatele areálu. Inspekce proto požadovala předložení souhlasu pro společnost nebo smlouvy o přechodu práv a závazků z předchozího provozovatele na společnost. Ani po prodloužení lhůty nesplnila společnost požadavek inspekce a ta dne 7. 8. 1998 zahájila řízení o uložení pokuty podle § 39 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech. Dne 31. 8. vydala rozhodnutí, kterým společnosti uložila pokutu 30 tis. Kč za porušení § 5 odst. 5 zákona o odpadech a zároveň společnosti uložila požádat okresní úřad o vydání souhlasu. V odůvodnění rozhodnutí inspekce uvedla, že pokuta byla uložena za nakládání s nebezpečným odpadem bez souhlasu příslušného okresního úřadu, přičemž výše pokuty byla stanovena na dolní hranici, protože vlastní nakládání s odpady prováděla společnost v souladu s platnými předpisy.

Společnost podala proti rozhodnutí inspekce odvolání, v němž uvádí, že v důsledku administrativní chyby nebyla splněna lhůta pro předložení dokladů inspekcí požadovaných, a žádá přehodnocení situace s tím, že povolení předloží do 5. října 1998.

Ministerstvo vyhovělo odvolání společnosti a napadené rozhodnutí inspekce zrušilo. V odůvodnění uvedlo, že společnost předložila při kontrole inspekce souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady ze dne 8. 4. 1997, znějící na předchozího provozovatele objektu, se kterým uzavřela dne 15. 3. 1998 dohodu o přechodu práv a povinností, kterou, jak se domnívala, na ni přešla všechna práva a povinnosti z uvedeného rozhodnutí o souhlasu. Společnost si podala následně po kontrole žádost o udělení souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady. Ten jí byl udělen okresním úřadem v rozsahu předchozího povolení rozhodnutím ze dne 20. 5. 1998. Toto rozhodnutí zaslal okresní úřad inspekci na vědomí. Stalo se tak před zahájením řízení o pokutě inspekci, což podle ministerstva zpochybňuje účelnost sankce. Kromě toho spatřovalo ministerstvo nezákonnost uložené pokuty v tom, že daný případ nenaplňoval jeden z atributů odpovědnosti. Vedle protiprávnosti jednání, které spočívalo v tom, že společnost neměla souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady, je podle ministerstva dalším atributem odpovědnosti také škodlivost takového jednání a příčinná souvislost mezi nimi. Uložená sankce tudíž nebyla věcně správná a účelná, protože společnost nakládala s nebezpečným odpadem sice bez souhlasu, ale podle pravidel a podmínek stanovených v rozhodnutí předchůdců v dobré víře v přechod práv a povinností.

Dne 12. 1. 1999 podala inspekce podnět k přezkoumání rozhodnutí ministerstva mimo odvolací řízení. Namítla především, že pokud zákonodárce jednoznačně stanovil v § 5 odst. 5 zákona o odpadech, že nakládat s nebezpečnými odpady lze jen se souhlasem okresního úřadu, a zároveň v § 39 odst. 3 písm. b) téhož zákona stanoví, že za nakládání s nebezpečným odpadem bez tohoto souhlasu uloží inspekce pokutu, měl jistě na mysli, že takové jednání je protiprávní a zároveň i škodlivé. Původce nedoložil přechod práv a povinností do doby rozhodnutí. Není možné, aby bylo rozhodnutí vydané ve správním řízení příslušným orgánem státní správy postupováno bez vědomí vydávajícího orgánu jinému právnímu subjektu. Dohoda nebyla notářsky ověřena a mohla být účelově zhotovena dodatečně, protože byla předložena až při odvolání proti pokutě.

Ministr životního prostředí podle § 65 odst. 2 správního řádu změnil rozhodnutí ministerstva tak, že jeho výrokem se prvostupňové rozhodnutí inspekce zrušilo a věc se vrátila tomuto správnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí.

Z odůvodnění:

Nezákonnost rozhodnutí ministerstva souvisí s právní konstrukcí, že nelze sankcionovat jednání, které není škodlivé, přičemž posouzení škodlivosti se ponechává správní úvaze. Tato konstrukce nemůže obstát, poněvadž škodlivost je dána již protiprávností příslušného jednání. Právní úvaha ministerstva o atributech odpovědnosti tedy není správná, protože skutečnost, že společnost neměla platný souhlas k nakládání s nebezpečným odpadem, je porušením zákona o odpadech a nelze ji zpochybňovat tím, že byly plněny povinnosti uložené jinému právnímu subjektu. Právní vady rozhodnutí inspekce spočívají v tom, že inspekce spojovala řízení o pokutě s nepředložením smlouvy o převedení práv a povinností, které měl původní pronajímatel objektu. Z hlediska zákona o odpadech nelze takový smluvní převod uskutečnit. Byl by právně neplatný. Inspekce rovněž neměla ukládat společnosti opatření k získání souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady, jestliže tento souhlas byl již vydán 20. 5. 1998, tedy nejméně 3 měsíce před tím, než toto opatření bylo uloženo. Přitom tento souhlas jí byl dán okresním úřadem na vědomí.

 

č. 7/1999

 

Zákaz plavby motorových plavidel na povrchových vodách

Rozpor právního předpisu z ústavním pořádkem z hlediska správního orgánu

 

k čl. 87 a 95 ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

k § 64 a 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů

k § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů

k § 2, 5 a 6 vyhlášky MLVH ČSR č. 82/1976 Sb., o úpravě užívání povrchových vod k plavbě motorovými plavidly, ve znění vyhlášky MŽP č. 422/1992 Sb., kterou se mění vyhláška MLVH ČSR č. 82/1976 Sb., o úpravě užívání povrchových vod k plavbě motorovými plavidly (dále jen “vyhláška o plavbě motorovými plavidly”)

I. Plavba motorových plavidel na vodních nádržích vybudovaných po 31. 12. 1975 je zakázána s výjimkou případů uvedených v ustanovení § 5 vyhlášky o plavbě motorovými plavidly. V ostatních případech nelze s přihlédnutím k ustanovení § 6 odst. 2 citované vyhlášky výjimku povolit, a to ani pro provozování vodního lyžování. Uvedený zákaz nelze obcházet aplikací ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) vodního zákona o souhlasu vodohospodářského orgánu ke stavbám a zařízením ve vodních tocích a jejich korytech.

II. Námitka rozporu vyhlášky o plavbě motorovými plavidly s ústavními zákony je ve správním řízení irelevantní. Správní orgán je vázán všemi platnými právními předpisy a vyhláška o plavbě motorovými plavidly je takovým předpisem.

(Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 7. 7. 1999, č.j. M/100350/99, SRK/294/P-843/99)

Dne 31. 12. 1997 požádala společnost o souhlas ke zřízení lyžařské dráhy a plovoucího přístavního zařízení na vodní nádrži. Příslušný okresní úřad udělil k uvedeným činnostem souhlas podle ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) vodního zákona rozhodnutím ze dne 2. 3. 1998. Proti tomuto rozhodnutí nebylo podáno odvolání a nabylo právní moci dne 27. 3. 1998.

Na základě stížnosti pana K. a následného šetření ministerstvo životního prostředí (dále jen “ministerstvo”) vydalo dne 15. 2. 1999 rozhodnutí, kterým podle ustanovení § 65 odst. 2 správního řádu zrušilo rozhodnutí okresního úřadu pro rozpor se zákonem a s vyhláškou jako obecně závazným právním předpisem. Rozpor se zákonem shledalo ministerstvo v nesprávné aplikaci ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) vodního zákona. K tomu v odůvodnění uvedlo, že podle uvedeného ustanovení se souhlas vydává ke stavbám a zařízením na vodních tocích a v jejich korytech a na pozemcích při nich. Vodní plocha však stavbou ani zařízením není, takže vydání souhlasu nepřichází v úvahu a již vůbec nelze tohoto institutu zneužívat k obcházení zákazu plavby motorových plavidel, vyplývajícího z vyhlášky o plavbě motorovými plavidly. V ustanovení § 2 této vyhlášky je stanoven zákaz plavby motorových plavidel na vodních nádržích vybudovaných po 31. 12. 1975. Tento zákaz tedy platí i pro předmětnou nádrž. Z tohoto zákazu nelze vzhledem k ustanovení § 6 odst. 2 citované vyhlášky udělit výjimku a na daný případ nelze aplikovat ani ustanovení § 5 vyhlášky, ve kterém je obsažen výčet plavidel, na která se zákaz plavby nevztahuje.

Proti rozhodnutí ministerstva podala společnost dopisem ze dne 5. 3. 1999 rozklad, který dále doplnila dopisem ze dne 25. 3. 1999. V rozkladu namítla rozpor vyhlášky s ústavními předpisy České republiky a požaduje, aby rozhodnutí ministerstva bylo zrušeno a celá záležitost opětovně projednána až na základě přezkoumání vyhlášky Ústavním soudem ČR. Společnost požadovala, aby o toto přezkoumání požádalo ministerstvo životního prostředí v rámci svých legislativních úkolů.

Ministr životního prostředí podle § 59 odst. 2 správního řádu změnil svým rozhodnutím výrok rozhodnutí ministerstva, a to tak, že výrok rozhodnutí okresního úřadu zní v tom smyslu, že výjimka ze zákazu provozování plavby motorových plavidel se neuděluje.

Z odůvodnění:

Rozpor se zákonem ve smyslu ustanovení § 65 správního řádu je dán nesprávnou aplikací ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) vodního zákona. V tomto směru je výše citovaný závěr, učiněný ministerstvem, zcela správný.

Dalším rozporem s platnými právními předpisy je opomenutí vyhlášky o plavbě motorovými plavidly okresním úřadem při rozhodování dané věci. Je zcela nesporné, vzhledem k ustanovením § 2, 5 a 6 této vyhlášky, že plavba motorových plavidel za účelem provozování vodního lyžování na předmětné vodní nádrži je zakázána, a ani není možné v tomto případě udělit z tohoto zákazu výjimku. Vzhledem k této skutečnosti bylo změněno rozhodnutí ministerstva tak, jak je uvedeno ve výroku, tedy že žádost společnosti byla zamítnuta a výjimka neudělena.

Námitka, že vyhláška, o kterou se rozhodnutí opírá, je v rozporu s ústavními zákony, je irelevantní. Správní orgán je vázán všemi platnými právními předpisy a vyhláška takovým předpisem bezpochyby je. Správní orgán není kompetentní posuzovat případný rozpor právního předpisu s ústavními zákony. To přísluší s ohledem na čl. 87 a 95 Ústavy České republiky pouze soudu. Stejně tak správní orgán není oprávněn, vzhledem k ustanovení § 64 a 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, obracet se na Ústavní soud s žádostí o posouzení souladu právního předpisu s ústav-ními zákony.

 

č. 8/1999

K veřejnému zájmu podle ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny

k § 43 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

Za veřejný zájem, který ve smyslu ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny zpravidla výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, je nutno pokládat i zapojení co nejširšího okruhu občanů do aktivní ochrany přírody, zejména prostřednictvím občanských sdružení.

(Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 8. 7. 1999, č.j. M/100355/99, SRK/337/R-864/99)

Dne 7. 1. 1999 požádalo občanské sdružení o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek národního parku ke vstupu na území I. zóny pro jednoho zástupce a dva spolupracovníky sdružení. Žádost podpořili následujícími důvody: seznámení se s aktuální situací v lesních porostech; kontrola dodržování právních předpisů na ochranu přírody; monitoring stadia rozpadu v lesních porostech; získání znalostí o vývoji lesních ekosystémů.

Rozhodnutím ze dne 6. 4. 1999 ministerstvo žádost zamítlo a výjimku podle ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu ustanovení § 16 odst. 2 písm. b) téhož zákona nepovolilo. V odůvodnění se odvolalo na ustanovení § 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Tam je výslovně stanoveno, že sdružení nesmějí vykonávat funkci státní orgánů, pokud zvláštní zákona nestanoví jinak. Nesmějí řídit státní orgány a ukládat povinnosti občanům, kteří nejsou jejich členy. Zvláštní zákon v uvedeném smyslu vydán nebyl. Žádost občanského sdružení podle ministerstva směřuje proti tomuto ustanovení a výjimku proto nebylo možné povolit.

Proti tomuto rozhodnutí podalo občanské sdružení včas rozklad, v němž vysvětluje, že žádost o udělení výjimky sledovala jediný cíl, a to zkvalitnit přímou účast na ochraně přírody, zejména ve správních řízeních řešících problémy managementu lesních ekosystémů na území národního parku. K tomu považuje za nezbytné mít možnost seznámit se s aktuální situací v lesních porostech. Tato aktivita nemá nahradit činnost státních orgánů, naopak je v zájmu dohlížejících orgánů. Navíc prostřednictvím této činnosti se občané mohou podílet na ochraně přírody i vykonáváním veřejné kontroly. Občanské sdružení proto navrhlo, aby rozhodnutí ministerstva bylo změněno a výjimka udělena.

Ministr životního prostředí podle ustanovení § 59 odst. 2 správního řádu změnil rozhodnutí ministerstva v tom smyslu, že žádosti občanského sdružení se vyhovuje a výjimka podle ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se povoluje.

Z odůvodnění:

V daném případě, kdy jde o velmi citlivé otázky ochrany přírody na území národního parku, je žádoucí zapojit do aktivní ochrany přírody co nejširší okruh občanů. Občanské sdružení je schopno v tomto ohledu sehrát významnou úlohu. Právě v umožnění této aktivity, která je nepochybně výrazem uplatnění principů občanské společnosti, je třeba spatřovat ve smyslu ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny jiný veřejný zájem, který v předmětném případě převažuje nad zájmem ochrany přírody, jak je vyjádřen mimo jiné ustanovením § 16 odst. 2 písm. b) citovaného zákona. Umožnění pouhého pěšího vstupu nemůže v tomto případě způsobit na ekosystému I. zóny národního parku žádné podstatné škody. Udělená výjimka nepochybně přispěje k tomu, aby se toto občanské sdružení mohlo aktivně podílet na přesném a úplném zjišťování skutečného stavu věci a napomáhalo tak i v příslušných správních řízeních naplnění principu materiální pravdy.

V Praze dne 30. července 1999

JUDr. Jiří Šembera, CSc., v.r.
vedoucí sekretariátu rozkladové komise